| архив | содержание |

| сохранить номер (PDF-файл, 1700 Kb) |

«К СВЕДЕНИЮ РУКОВОДИТЕЛЕЙ»

НОВОЕ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ ОБ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ: АНАЛИЗ И КОММЕНТАРИИ

С 1 января 2005 г. вступает в силу Федеральный закон Российской Федерации от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации""".

Для специалистов в области территориальной охраны природы особое значение имеют следующие нововведения:

I. Ст. 47 этого Федерального закона вносит в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" ряд изменений, из которых наиболее существенны следующие:

В области организации и функционирования природных парков.

Устанавливается, что:

• территории природных парков относятся к особо охраняемым природным территориям (ООПТ) федерального значения (ранее все природные парки имели региональное значение);
  
• решение об образовании природных парков, в том числе связанное с изъятием земельных участков или водных пространств, используемых для общегосударственных нужд, принимает Правительство Российской Федерации по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды;
  
• природные парки финансируются за счет средств федерального бюджета;
  
• положение о каждом конкретном природном парке утверждается федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды;
  
• вопросы социально-экономической деятельности юридических лиц, расположенных на территориях природных парков и их охранных зон, а также проекты развития населенных пунктов согласовываются не с самими природными парками (как было ранее), а непосредственно с федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
  

Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 370 установлено, что до принятия соответствующего нормативного правового акта Правительства России Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения.

В подготовленном Министерством финансов (Минфин) РФ и внесенном в Государственную Думу Правительством России проекте Федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год" предусмотрено (в ведомственной структуре расходов Федерального бюджета) отдельной строкой (самостоятельный вид расходов) в бюджете Федеральной службы по надзору в сфере природопользования выделение ассигнований на обеспечение деятельности подведомственных природных парков (как федеральных учреждений) в размере 100 млн. руб. Таким образом, даже Минфин России исходит из того, что следствием принятого Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ является фактическая передача ранее созданных природных парков в управление федеральным органам исполнительной власти (при том, что данная трактовка не бесспорна).

При таком положении дел в процессе управления ранее созданными природными парками на федеральном уровне неизбежно возникнут серьезные проблемы, в том числе:

1. Запланированные на 2005 г. бюджетные ассигнования на содержание природных парков в целом незначительны, при этом рассчитывать на дополнительную финансовую поддержку со стороны субъектов Российской Федерации не приходится: согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъекта Федерации не вправе осуществлять расходы на решение вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами. В отношении содержания природных парков федеральными законами такие случаи не установлены.

2. При переходе в федеральное управление каждому природному парку потребуется открыть бюджетные и внебюджетные счета в территориальных отделениях федерального казначейства. По процедуре для этого потребуются экземпляры индивидуальных положений о природных парках, утвержденные в установленном порядке, т. е. Федеральной службой по надзору в сфере природопользования. Таких положений на сегодня нет, а их подготовка и утверждение потребуют существенных усилий и значительного времени.

3. Определенные трудности возникнут и в процессе подготовки и согласования штатных расписаний по каждому природному парку. Дело в том, что, в отличие, например, от национальных парков, для природных парков не утверждены (по согласованию с Минтрудом России) номенклатура, тарифно-квалификационные характеристики и разряды оплаты труда по должностям работников охраны и специалистов эколого-просветительского блока.

4. Очевидные проблемы возникнут в части оплаты труда и иного материального стимулирования работников природных парков.
На сегодня в ряде природных парков уровень оплаты труда выше, чем, например, в близлежащих федеральных заповедниках, так как эти условия оплаты определены региональными органами исполнительной власти. При оплате труда в федеральных государственных учреждениях размеры должностных окладов будут определены в строгом соответствии с Единой тарифной сеткой. При этом для работников природных парков на федеральном уровне не установлены выплаты ежемесячных надбавок за выслугу лет (в отношении работников заповедников и национальных парков такие выплаты осуществляются в соответствии с постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 11 октября 1993 г. № 1027 "О мерах по усилению социальной защищенности работников государственных природных заповедников и национальных парков").

Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" не относит природные парки к числу научно-исследовательских учреждений (в отличие от государственных природных заповедников и национальных парков). В этой связи в отношении работников природных парков, имеющих ученые степени, не могут быть применены установленные для научных организаций меры материального стимулирования (ежемесячные доплаты за ученую степень, дополнительные дни к ежегодному отпуску).

Нормативными правовыми актами федерального уровня предусмотрено бесплатное обеспечение работников заповедников и национальных парков спецодеждой, обувью и средствами индивидуальной защиты, а также форменным обмундированием. В отношении же работников природных парков всего этого не предусмотрено.

5. Охрана территорий природных парков силами их штатных работников становится фактически невозможной. Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" устанавливает контрольные права лишь в отношении работников охраны государственных природных заповедников, национальных парков и государственных природных заказников федерального значения. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривает права должностных лиц природных парков (в отличие от национальных парков и государственных природных заповедников) в части осуществления производства по делам об административных правонарушениях и мер по обеспечению этого производства. Отсутствуют работники природных парков и в утвержденном Министерством природных ресурсов России перечне должностных лиц государственной лесной охраны. Оснащение работников охраны природных парков табельным оружием и специальными средствами действующими нормативными актами не предусмотрено (в отношении инспекторского состава государственных природных заповедников и национальных парков это предусмотрено Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" и постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. № 133 "О мерах по обеспечению служебным оружием и специальными средствами должностных лиц, выполняющих задачи по охране объектов животного мира").

В целом сложившаяся ситуация знаменует некий тупик в деле государственного управления в области организации и функционирования института природных парков, в том числе и с позиций идеологии территориальной охраны природы: при работе в 1994-1995 гг. над проектом Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" его авторы опирались на успешный зарубежный (в первую очередь североамериканский) опыт, разделяющий природные резерваты, близкие по задачам и функциям, но отличные по своей значимости с позиций сохранения биологического и ландшафтного разнообразия: национальные парки как объекты общегосударственного значения и парки региональные (штатов, провинций). Волюнтаристский и бюрократический подход к правовому регулированию в данной области, приведший к принятию Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, девальвировал данную идеологию.

В связи с изложенным в целях изменения к лучшему положения дел в области организации и обеспечения функционирования природных парков представляется необходимым:

1. Добиваться внесения изменений в действующую редакцию Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в части отнесения вопросов организации и обеспечения функционирования природных парков к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.

2. Обеспечить в установленном порядке внесение дополнения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) (статья 23.25) в части предоставления права производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 8.39 КоАП РФ, должностным лицам службы охраны природных парков.

3. Утвердить в установленном порядке (по согласованию с Минтрудом России) наименования, тарифно-квалификационные характеристики и разряды оплаты труда по должностям работников природных парков.

4. Издать нормативный акт, регламентирующий особенности оплаты труда и иного материального стимулирования работников природных парков.

5. Разработать и утвердить ведомственные нормативные акты, регламентирующие порядок осуществления эколого-просветительской и рекреационной деятельности в природных парках.

6. В возможно более короткий срок привести в соответствие с действующим законодательством и утвердить в установленном порядке индивидуальные положения о национальных парках.

7. Дифференцированно подойти к вопросу об организации государственного управления природными парками, переходящими с 1 января 2005 г. в ведение Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, в том числе:

• создать в Камчатской обл. на базе четырех природных парков ("Налычево", Быстринский, Южно-Камчатский, Ключевский) и государственного Южно-Камчатского природного заказника федерального значения национальный парк Камчатский;
  
• создать в Республике Саха (Якутия) на базе природного парка "Ленские Столбы" одноименный национальный парк;
  
• ускорить решение вопроса о создании в Чукотском авт. округе национального парка "Берингия" (в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2001 г. № 725-р) с одновременным упразднением одноименного природного парка;
  
• упразднить в Республике Башкортостан природные парки "Аслы-Куль", "Мурадымовское ущелье" и "Кандры-Куль" с включением их территорий в качестве кластерных участков в состав национального парка "Башкирия" (и перенести головной офис национального парка "Башкирия" в г. Уфу);
  
• упразднить в Архангельской обл. природный парк Кожозерский с включением его территории в состав национального парка Водлозерский;
  
• упразднить в Орловской обл. природные парки Корсунский и Нарышкинский с включением их территорий в качестве кластерных участков в состав национального парка "Орловское Полесье";
  
• упразднить в Удмуртской Республике природные парки "Усть-Бельск" и "Шаркан" с включением их территорий в качестве кластерных участков в состав национального парка Нечкинский;
  
• упразднить в Республике Адыгея природный парк "Большой Тхач" с включением его территории в состав Кавказского государственного природного биосферного заповедника в качестве биосферного полигона;
  
• упразднить в Ханты-Мансийском авт. округе природный парк "Кондинские озера" с включением его территории в состав государственного природного заказника федерального значения Верхне-Кондинский, административное управление которым осуществляет государственный природный заповедник "Малая Сосьва";
  
• выступить с инициативой о создании в Республике Алтай национального парка на базе государственного природного биосферного заповедника Катунский и трех природных парков ("Белуха", "Катунь" и "Уч-Энмек"), а также с включением в его состав территории, изначально планируемой под создание Сайлюгемского заповедника (в том числе территории зоны покоя "Укок");
  
• отказаться от идеи создания заповедника Эльтонский в Волгоградской обл. (в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 23 мая 2001 г. № 725-р) и инициировать создание в этой области единого национального парка на базе природных парков "Волго-Ахтубинская пойма", Эльтонский, Донской, "Цимлянские пески", Щербаковский и Нижнехоперский.

8. Воздержаться от создания новых природных парков как особо охраняемых природных территорий федерального значения, отдавая предпочтение созданию новых (и расширению территории существующих) национальных парков и федеральных заказников.

Следует отметить, что не претерпел изменений п. 2 ст. 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", предоставляющий, в частности, право органам исполнительной власти субъектов Федерации устанавливать и иные категории особо охраняемых природных территорий, не перечисленные в п. 1 этой статьи. В этой связи представляет интерес инициатива Правительства г. Москвы по преобразованию трех природных парков ("Битцевский лес", Тушинский и Москворецкий) в природно-исторические парки (в дополнение к четырем, уже созданным в городе). Таким образом, все вышеупомянутые природно-исторические парки (в отличие от природных парков) после вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ останутся в ведении и управлении органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации - города Москвы. С позиций интересов территориальной охраны природы представляется целесообразным принятие аналогичных решений и органами исполнительной власти ряда других регионов, в том числе Республики Саха (Якутия), Ханты-Мансийского авт. округа, Омской и Свердловской обл.

В области организации и функционирования государственных природных заповедников, национальных парков, государственных природных заказников и памятников природы.

Устанавливается, что:

• государственные природные заповедники, национальные парки, государственные природные заказники федерального значения и памятники природы федерального значения учреждаются постановлениями Правительства России по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды (то есть отменяется ранее действующее требование о необходимости соответствующего согласия и представления органов государственной власти субъектов Федерации);
  
• утверждение положений о государственных природных заказниках федерального значения не требует согласования с органами исполнительной власти субъектов Федерации;
  
• решение об образовании охранной зоны государственного природного заповедника принимается и утверждается Правительством РФ (ранее это являлось прерогативой органов исполнительной власти субъектов Федерации);
  
• положение о национальном парке утверждается Правительством РФ (ранее это относилось к компетенции государственного органа, в ведении которого находятся национальные парки);
  
• вопросы социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов, а также проекты развития населенных пунктов, находящихся на территориях национальных парков и их охранных зон, согласовываются не с самими национальными парками (как было ранее), а непосредственно с федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

В этой связи необходимо обратить внимание на следующие обстоятельства:

1. С отменой требования о необходимости согласия и представления органов власти субъектов Федерации в части учреждения новых (а равно и расширения существующих) заповедников, национальных парков, федеральных заказников и памятников природы федерального значения напрашивается вывод: теперь все можно решить без участия региональных властей и это упростит принятие таких решений. Однако это не так. Дело в том, что продолжает действовать пункт "д" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, относящий особо охраняемые природные территории к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Согласно же пункта 56 Регламента Правительства РФ (утвержден постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 г. № 260) проекты актов Правительства по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов направляются исполнителями в органы государственной власти субъектов Федерации до внесения их в Правительство. Предложения органов государственной власти субъектов Федерации по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ.

2. Передача полномочий по созданию охранных зон заповедников Правительству РФ, несомненно, сильно усложнит процедуру их создания хотя бы по причине элементарной бюрократической волокиты (а на сегодняшний день более 40% заповедников вообще не имеют охранных зон). Особенно в данной ситуации осложняется проблема расширения территорий ряда существующих охранных зон, а также внесения изменений и дополнений в положения о них. Следует также отметить, что в силу парадоксальной логики (либо явной некомпетенции) разработчиков закона № 122-ФЗ:

• из текста Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" исчезло упоминание о том, кто именно утверждает положения об охранных зонах заповедников;
  
• порядок создания охранных зон национальных парков остался неизменным: это компетенция органов исполнительной власти субъектов Федерации.

3. При том что порядок утверждения положений о национальных парках изменился, порядок утверждения положений о государственных природных заповедниках и государственных природных заказниках федерального значения остался прежним (их будут продолжать утверждать соответствующие министерства и ведомства). Налицо наглядное свидетельство, что данное изменение ничем не оправдано и не обосновано. В то же время эта новация вне всяких сомнений усложнит и замедлит процесс подготовки и утверждения положений о национальных парках. На сегодняшний день, согласно пункту 5.2.38 Положения о Министерстве природных ресурсов РФ (утверждено постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004 г. № 370), положения о национальных парках утверждает данное Министерство. Разумеется, закон не имеет обратной силы и национальным паркам, имеющим положения, утвержденные МПР России, переутверждать их после 01.01.2005 г. не потребуется. Однако (по состоянию на 15 октября 2004 г.) таких национальных парков 29 из 35, а 6 национальных парков ("Алания", "Алханай", Прибайкальский, "Припышминские боры", Тункинский и Шорский) не имеют требуемых утвержденных положений. Подготовленные проекты (в том числе в электронном виде) были переданы 26.08.2004 г. в Департамент государственной политики в сфере охраны окружающей среды МПР России, и у Министерства есть время до конца 2004 г. утвердить эти положения. В противном случае перечисленные национальные парки с начала 2005 г. могут столкнуться с серьезными трудностями.

В области организации и функционирования дендрологических парков и ботанических садов.

Устанавливается, что:

• территории дендрологических парков и ботанических садов относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения (ранее они могли иметь как федеральное, так и региональное значение);
  
• дендрологические парки и ботанические сады образуются на основании решений Правительства РФ и положения о них также утверждаются Правительством страны.

В этой связи необходимо отметить следующее:

1. В Российской Федерации 86% всех дендрологических парков и ботанических садов и так относятся к объектам федеральной собственности. Однако лишение российских регионов права создавать такие объекты и управлять ими выглядит более чем странно. Так, во второй половине 1990-х годов Администрация Белгородской области приступила к созданию ботанического сада в г. Белгороде. Следствием внесенных в законодательство изменений в этом случае, по-видимому, должна стать передача этого сада некоему федеральному органу исполнительной власти. Какому именно - вопрос остается открытым, причем в отличие от ситуации с природными парками в проекте Федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год" на содержание ботанических садов и дендрологических парков средства не предусмотрены. При этом с 1 января 2005 г. органы государственной власти Белгородской обл. не могут иметь в своем управлении ботанический сад, равно как и финансировать его содержание. То есть если упрямо следовать букве закона, то саду предстоит засохнуть на корню. Нет сомнений, что этого не случится, но создана еще одна неработающая правовая норма.

2. Принятие данной поправки лишний раз говорит о том, что концептуальной ошибкой было изначальное отнесение дендрологических парков и ботанических садов к самостоятельной категории особо охраняемых природных территорий. Ведь для того чтобы придать этим рукотворным природным комплексам статус особой охраны, вполне достаточно объявлять их памятниками природы (федерального или регионального значения). Но при этом никто бы не лишал органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления права создавать и содержать ботсады и дендропарки (например, в г. Волгограде существует Дендрологический сад Красноармейского муниципального унитарного предприятия по благоустройству), а для утверждения нового Положения о дендрологическом парке Крапивенского лесхоза-техникума (с. Селиваново Тульской обл.) не требовалось бы решения Правительства России.

II. Статья 140 Федерального закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ вносит ряд изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды". В частности, из ст. 65 исключена норма, предусматривающая осуществление государственного экологического контроля органами исполнительной власти субъектов Федерации. В этой связи возникает вопрос: кто же (начиная с 1 января 2005 г.) будет осуществлять контроль в области функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения?

Дело в том, что, согласно Положению о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, этот орган осуществляет контроль и надзор в сфере организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору полномочия в данной сфере вообще не осуществляет. Правда, еще есть органы охотнадзора и рыбоохраны (в составе Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору), но надо иметь в виду, что они не вправе осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.39 КоАП РФ ("Нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях"). Не вправе осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренным этой статьей, и органы внутренних дел (милиция). Что же касается полномочий органов местного самоуправления, то согласно ст. 7 Федерального закона "Об охране окружающей среды" (в редакции закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ) они осуществляют экологический контроль объектов производственного и социального назначения (к числу которых ООПТ явно не относятся). Таким образом, с 1 января 2005 г. осуществление контроля в области функционирования ООПТ регионального значения становится весьма проблематичным со всеми вытекающими из этого последствиями.

В. Б. Степаницкий,
независимый эксперт,
Заслуженный эколог Российской Федерации