Основные замечания Российских неправительственных организаций
к проекту Лесного кодекса

(проект Лесного кодекса на сайте Минэкономразвития России на 29.01.2004)

У проекта нового Лесного кодекса просматривается целостная концепция и внутренняя логика реформы лесного сектора, хотя в текущей версии она явно незавершённая. Также, по сравнению с действующим кодексом, увеличено количество норм прямого действия, что может рассматриваться как положительные изменение.

Однако, даже если предлагаемая концепция системы управления лесами абсолютна логична и обоснована, велик шанс того, что в ходе создания такой системы в течение длительного времени будет наблюдаться ситуация, когда нынешняя система лесного хозяйства и лесопользования уже будет развалена, а новая еще не заработает. Предлагаемые изменения потребуют коренной переработки многих действующих ведомственных нормативных документов, разработки ряда новых документов, а также утверждения (переутверждения) большинства подзаконных актов на уровне правительства. В результате деятельность законопослушных и ответственных лесопользователей может оказаться надолго парализованной. В условиях правовой неразберихи переходного периода возможна вспышка нелегальных и полулегальных рубок и усиление хищнического отношения к лесу.

К сожалению, в текущей версии Кодекса этот переходный период описан крайне скупо. И это является одной из основных проблем текущей версии, которая должна быть скорректирована при подготовке окончательной версии Кодекса.

Также в текущей версии Кодекса всё ещё имеется целый ряд проблем, противоречий с действующим законодательством, внутренних противоречий и технических нестыковок. Часть из них, вероятно, можно отнести на счёт того, что доступная нам для анализа версия – предварительная. Однако, ряд проблем носит системный характер и являются, с нашей точки зрения, весьма существенными. Наиболее серьёзны, на наш взгляд, следующие:

1. Возможность приватизации защитных и резервных лесов

Если основной целью введения частной собственности на леса является возможность привлечения инвестиций в лесопользование (что следует из всей логики Кодекса), то приватизация необходима в первую очередь в эксплуатационных лесах – лесах второй группы. Приватизация резервных лесов (лесов третьей группы, по Кодексу), эксплуатация которых не планируется в ближайшие двадцать лет, а также защитных лесов (лесов первой группы), основная функция которых экологическая, в этом случае не имеет большого практического значения для экономики лесного сектора.

Передача защитных лесов первой группы в частную собственность может существенно повлиять на выполнение ими своих защитных и экологических функций. Поддержание таких функций лесов производится в общественных интересах, которые в большинстве случаев будут вступать в противоречие с экономическими интересами собственника. Это становится практически неизбежным, так как ответственность собственников за экологические и социальные последствия своей деятельности в текущей версии Кодекса практически не прописаны, если не считать нескольких деклараций общего характера, не имеющих прописанных механизмов реализации.

Текущая версия Кодекса исключает приватизацию части категорий защитности лесов первой группы (ст.56, п.2). Однако, список этот весьма короток и не включает даже все основные категории особо охраняемых природных территорий (ООПТ) (как всегда, забыли заказники – эта “ошибка” в Кодексе повсеместна и кочует из одного кодекса в другой с советских времён). С нашей точки зрения, этот список безусловно должен быть расширен и включать как минимум все категории ООПТ (лучше всего – просто ссылкой на Закон “Об ООПТ”), а также территории, в установленном законом порядке зарезервированные для их создания.

Таким образом, мы считаем необходимым исключить из лесов, которые могут быть приватизированы вообще все категории защитных лесов (лесов первой группы), а также леса третьей группы (резервные леса). На экономическую ситуацию в лесном секторе запрет на приватизацию лесов первой и третьей групп существенно повлиять не может, так как основная часть продукции лесного сектора производится вне этих категорий.

2. Системные проблемы с особо охраняемыми природными территориями (ООПТ)

Пожалуй, самой большой экологической проблемой данной версии Кодекса является неясность и путаница со статусом особо охраняемых природных территорий (ООПТ). Прежде всего, остаётся неясным, включают ли авторы Кодекса леса ООПТ в лесной фонд (и, соответственно относят к соответствующим категориям защитных лесов первой группы) или полностью исключают леса ООПТ из лесного фонда, относя их к лесам на землях ООПТ, согласно Земельному кодексу. В тексте есть положения, поддерживающие как первую, так и вторую точку зрения. Однако, нигде об этом не сказано прямо. Оба подхода грешат серьёзными проблемами, если их применять ко всем категориям ООПТ без разбора.

Так, если все леса ООПТ рассматриваются как лесные угодья на землях ООПТ вне лесного фонда, то это необоснованно усложняет процедуру создания всех категорий лесных ООПТ, так как связано с переводом земель из лесного фонда в категорию “земель ООПТ”. Процедура же эта крайне усложнена (статья 25).

Вероятно, подобная процедура может применяться при создании “высших” категорий федеральных ООПТ – заповедников и части национальных парков, создание которых и сегодня сопряжено с процедурой земельного отвода всей или части их территории. Но и в этом случае порядок перевода лесов ООПТ в лесные угодья на “землях ООПТ” при их создании выглядит излишне усложнённым. В частности, требование статьи 25 о возмещении “потерь лесного фонда” гражданами и юрлицами, “в интересах которых осуществляется перевод”, звучит неуместно, так как создание ООПТ всегда производится самим государством в общественных интересах.

Требование обязательного перевода земель из состава лесного фонда смертельно для региональных ООПТ, создаваемых решением правительств субъектов федерации, и которые составляют сегодня основную массу ООПТ России. При этом их создание становится практически невозможным, так как перевод в другую категорию земель осуществляется только Правительством РФ. Это рождает коллизии с Законом “Об ООПТ” и другими законодательными актами. Представляется логичным сохранить возможность существования по крайней мере части категорий ООПТ в составе земель лесного фонда.

Для таких ООПТ в составе земель лесного фонда необходимо ввести единую категорию защитных лесов первой группы – “леса особо охраняемых природных территорий” вместо того неполного списка категорий, который приводится в настоящей версии. Из этого списка хронически выпадают природные заказники, являющейся такой же категорией ООПТ, как памятники природы, природные парки и пр. Некоторые другие категории ООПТ, определяемые Законом “Об ООПТ”, также забыты.

Лесопользование и другая хозяйственная деятельность на территории ООПТ в составе лесного фонда должна осуществляться в соответствии с Законом “Об ООПТ” и положениями о конкретных территориях, утверждённых органами государственной власти в установленном порядке. Попытка определить режим использования для конкретных категорий ООПТ непосредственно в Кодексе плодит противоречия с Законом “Об ООПТ” и другим законодательством по охране окружающей среды. Вероятно, статьи 98, 102, 103, 104 следует заменить единой статьей – “Правовой режим лесов особо охраняемых природных территорий” со следующей формулировкой:

“1. Правовой режим лесов особо охраняемых природных территорий устанавливается законодательством об особо охраняемых природных территориях и положениями о них.

2. На территории лесов особо охраняемых природных территорий допускаются только те виды лесопользования, которые разрешены Положением о конкретной особо охраняемой природной территории. Любая деятельность, запрещённая соответствующим Положением не допускается.”

Возникает также серьёзный вопрос о правовом статусе множества существующих ООПТ, большиство из которых сегодня находится на землях лесного фонда. В главе о введении Кодекса в действие необходимо предусмотреть автоматическое отнесение уже созданных на момент принятия Кодекса ООПТ к соответствующей категории земель.

3. Требование к владельцам лесных участков вести лесное хозяйство

Данная проблема тесно связана с предыдущей. Статья 34 (Условия лесопользования) обязывает владельцев лесных участков вести лесное хозяйство (п.3), хотя в том же пункте признаётся что ряд видов лесопользования может осуществляться и без ведения лесного хозяйства. Оговорка “кроме случаев, установленных настоящим Кодексом” повисает в воздухе, так как такие случаи в текущей версии не оговорены.

Принуждение владельцев лесных участков вести лесное хозяйства связано с целым рядом требований, универсальный характер которых вызывает сомнение – в частности, требование проводить санитарные рубки (ст.46) и рубки ухода (ст.47). Для значительных территорий лесов России это требование просто нереализуемо в силу их удалённости и отсутствия инфраструктуры, а также в силу экономической бессмысленности. Кроме того, если в эксплуатационных лесах это оправдано, то для многих категорий ООПТ, лесов научного значения, заповедных лесных участков данное требование может вступать в противоречие с целями их выделения, а для ООПТ – в прямое противоречие с требованиями законодательства об особо охраняемых природных территориях и положениями о конкретных территориях. Это также препятствует созданию ООПТ на частных землях даже при добровольном согласии или желании собственника, то есть ограничивает права собственника по использованию принадлежащего ему участка в природоохранных целях.

Для устранения указанных противоречий, с нашей точки зрения, необходимо внесение следующих существенных поправок:

• Признать “пользование лесом для природоохранных целей” отдельным видом лесопользования, которое может осуществляться как с ведением, так и без ведения лесного хозяйства.
• Установить, что владелец лесных участков может не вести лесного хозяйства, если это противоречит целям лесопользования.
• Установить, что арендатор лесных участков, использующихся для целей заготовки древесины, может не вести лесного хозяйства на отдельных участках, которые им указываются в декларации в качестве особо ценных лесных участков (лесов высокой природоохранной ценности).

4. Облегчение возможности строительства и добычи полезных ископаемых в лесах

В текущей версии Кодекса процедура перевода земель из состава лесного фонда в другие категории усложнена и обеспечивает достаточный уровень защиты лесов от массовой застройки и другого использования, не связанного с лесным хозяйством. В то же время, такое использование вполне возможно и при сохранении земель в составе лесного фонда. При этом возможно превращение ранее покрытых лесной растительностью земель в нелесные.

Хотя статья 28 даёт исчерпывающий список видов лесопользования (строительства или добычи полезных ископаемых среди них нет), текущая версия Кодекса не содержит запрета на строительство под видом разрешённых видов лесопользования. Так, ничто не препятствует построить коттеджный посёлок на территории взятой в аренду с целью “пользования лесом для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей”. (В версии Кодекса от 27 января была статья 73, которая чётко регламентировала строительство временных сооружений на арендованном в таких целях участке. В текущей версии она неожиданно исчезла.)

Также ничто не препятствует построить коттедж под видом “охотничьего домика” на лесном участке, взятом в аренду в целях “пользования лесом для организации использования и воспроизводства объектов животного мира”. В текущей версии Кодекса данный вид пользования (равно как и вышеупомянутый) вообще никак не регламентируется – статья 33 лишь говорит, что это осуществляется “в соответствии с настоящим Кодексом”. Данная посылка нигде далее не расшифровывается.

Ещё один способ построить коттедж (или даже мыть золото) в лесу – арендовать лесной участок под предлогом “пользования лесом для научно-исследовательских и образовательных целей”. Коттедж можно объявить, например, научным стационаром, а промышленную добычу золота драгой – геологическими изысканиями. Правда, статья 62 делает это доступным только для государственных организаций и учреждений, что, однако, не является серьёзным препятствием.

Нам представляется необходимым закрыть все подобные лазейки в окончательной редакции Кодекса.

6. Возможное ущемление прав граждан

На первый взгляд, Кодекс закрепляет право граждан на бесплатное и общедоступное лесопользование без специальных разрешений. Статья 37 относит к таковому пребывание в лесах, сбор грибов и ягод и пр., культурно-оздоровительные, туристические и спортивные мероприятия.

Однако, сразу же следуют оговорки. Так, пункт 4 ст.37 делает исключение для “случаев, когда пребывание граждан в лесах и сбор ими недревесных лесных ресурсов несовместимы с целями предоставления лесных участков в аренду либо причиняют ущерб собственникам лесных участков”. Кроме того, пребывание и сбор грибов и ягод может быть ограничено “в интересах пожарной безопасности лесов, ведения орехопромыслового, лесоплодового или лесосеменного хозяйства” (п.3 той же статьи). При таких общих формулировках существует опасность расширительного толкования данных положений.

Настораживает, что в текущей версии кодекса предполагается, что собственник или арендатор принимает решения об ограничении доступа граждан в леса самостоятельно. “О принятом решении об ограничении пребывания граждан в лесах собственник, арендатор лесного участка должен известить в доступной форме” (п.5 ст.37) – этим ограничиваются его обязанности, что открывает широкие возможности для произвола владельцев лесных участков. О возможности граждан оспорить данное решение, равно как и об ответственности за неправомерное ограничение прав граждан по доступу в лес, в текущей версии Кодекса ничего не говорится.

Мы считаем, что право граждан на общедоступное лесопользование может быть ограничено только судом, который должен принимать соответствующее решение по каждому конкретному случаю. При этом бремя доказательства того, что реализация гражданами этого права, то есть что “пребывание граждан в лесах и сбор ими недревесных лесных ресурсов несовместимы с целями предоставления лесных участков в аренду либо причиняют ущерб” должно быть возложено на владельцев лесных участков. Кодекс должен давать ясный и исчерпывающий список оснований для ограничения доступа граждан в леса, не допускающий расширительного толкования.

6. Существенное ослабление контроля за соблюдением законодательства при лесопользовании

Данный проект Лесного кодекса содержит набор правильных слов об ответственности лесопользователей и о структурах, имеющих права и обязанности по осуществлению государственного контроля. Однако кодекс в тоже время пересматривает полностью всю систему учета лесных ресурсов и предоставления их в пользование. В результате практически все применяющиеся в настоящее время процедуры и технологии контроля за рубками окажутся непригодными к дальнейшему использованию. И, в первую очередь, станет невозможным контроль за соответствием фактических объемов рубок заявленным в декларациях. Разработка новых технологий контроля, основанных в основном на применении дистанционных методов, потребует годы. А до тех пор лесопользователи будут вправе рубить столько, сколько сочтут нужным, не обращая внимание на расчетные лесосеки и прочие формальные ограничения и не опасаясь каких-либо санкций. Вместе с возможностями без всяких последствий для себя “сбросить” истощенные участки обратно государству, данные положения Кодекса могут привести к существенным проблемам даже в многолесных регионах.

7. Полное исключение общественности из планирования лесопользования
и контроля за лесопользованием

Настоящая редакция Кодекса продолжает традицию предыдущих по планомерному исключению общественности из процесса принятия решений, связанных с лесами. Практически единственное место, где общественность хоть как-то упоминается, является статья 25 (Порядок перевода земель лесного фонда в иные категории), п.2, где предполагается проведение общественных слушаний.

С нашей точки зрения, необходимо учесть мнение общественности (особенно местного населения) и в ряде других случаев: передаче лесов в долгосрочную аренду, составлении плана лесопользования (по крайней мере, для достаточно крупных территорий).

Ещё одной формой участия общественности в управлении лесами могло бы быть создание общественных лесных инспекций, действующих при содействии и под патронажем Государственной лесной охраны. Подобная практика существовала в прошлые годы и во многих случаях доказала свою эффективность.

Ещё одной незаслуженно забытой формой привлечения общественности к лесным делам являлись школьные лесничества. Такие организации до сих пор существуют де-факто. Однако, их статус абсолютно неясен.

8. Фиктивность “либерализация” лесопользования

Основной пафос нового Кодекса состоит в либерализации лесопользования и предоставлении большей свободы лесопользователям в выборе методов и способов ведения лесного хозяйства. Декларируется, что “Лесопользователи осуществляют лесопользование свободно” (ст.34, п.1). Предполагается, что составив проект ведения лесного хозяйства и заявив в лесной декларации свои намерения по ведению хозяйства, далее лесопользователь действует самостоятельно. “Вмешательство органов государственной власти в деятельность лесопользователей по использованию лесных участков не допускается, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами” (ст.34, п.6).

Однако, выясняется, что всё не так просто: план лесовладения должен разрабатываться “по материалами лесоустройства” (ст.35, п.2). Более того, “несоответствие плана материалам лесоустройства” может служить основанием для отказа в регистрации плана лесовладения уполномоченным федеральным органом по управлению лесным фондом.

Все основные виды пользования должны вестись в соответствии с “техническими регламентами” (правилами рубок, наставлениями и пр.) (ст. 29-31, ст. 34, п.4, ст.46, 47 и др.). “Несоответствия лесной декларации правилам лесопользования, установленным лесным законодательством и техническими регламентами” может являться основанием для приостановления лесопользования (статья 40).

Не отрицая важности общих правил и стандартов, мы, тем не менее, считаем необходимым отметить, что именно излишняя детальность, противоречивость действующих правил, жёсткий предписывающий характер лесоустройства и создавал до сих пор лесопользователям основные проблемы. В частности, “вне закона” часто оказывались экологически более прогрессивные методы лесопользования, чем предписываемые инструкциями.

К сожалению, в этой сфере текущая версия Кодекса мало что меняет по сути. Так, статья 75 гласит, что при лесоустройстве осуществляется “выявление лесных участков, нуждающихся в проведении рубок главного пользования, рубок промежуточного пользования, мероприятий по лесовосстановлению, мелиорации, охране и защите лесов и других лесохозяйственных мероприятий, а также определение способов их проведения”. Владелец лесного участка может иметь иное мнение о том, какими способами проводить рубки на данном участке. Оно вполне может оказаться более разумным и прогрессивным, чем предписание лесоустройства, хотя бы в силу того, что владелец лучше знаком с местными условиями и особенностями участка. Однако, мнение владельца, высказанное в плане лесовладения, может быть признано “не соответствующим материалам лесоустройства”. В данном случае, всё будет зависеть от позиции местного отделения “уполномоченного федерального органа по управлению лесным фондом”.

9. Отказ государства от обладания хотя бы относительно
надежной информации о состоянии и стоимости лесных ресурсов

Проект Лесного кодекса фактически пересматривает всю систему сбора информации о лесах, в т.ч. информации необходимой для принятия решений по определению цены участков леса для аренды и/или продажи. При этом из-под лесоустроительных предприятий, отвечающих сейчас за сбор такой информации, кодекс фактически “выбивает” все источники финансирования, кроме крайне недостаточного бюджетного. Каково будет качество информации при таком подходе к ее сбору и анализу можно только догадываться, а ведь эта информация по задумке авторов должна являться основой для принятия всех управленческих решений.

Очевидно, что необходимо принципиально изменить процедуру келейной подготовки проекта, расширить группу экспертов по подготовке законопроекта за счет специалистов, представителей научной общественности и неправительственных организаций. Также, необходимо вынести на широкое обсуждение общественности принципиальные вопросы лесного законодательства такие как, собственность на леса, система органов государственного управления лесами, сохранение ООПТ и т.д.

Всемирный фонд дикой природы
Международный социально-экологический союз
Центр охраны дикой природы
Всемирный союз охраны природы для стран СНГ