ЦОДП - Публикации - Современная практика и пути совершенствования работы по охране территорий национальных парков

| другие книги | сохранить книгу | содержание |

Современная практика и пути совершенствования работы по охране территорий национальных парков

ВВЕДЕНИЕ

Необходимость сохранения всего многообразия животного и растительного мира привела к принятию многими странами мира Конвенции о сохранении биологического и ландшафтного разнообразия. Важное место в решении этих проблем отводится особо охраняемым природным территориям, или ООПТ. Это находит отражение и в государственной Стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития (1994), где в одном ряду с проблемой сохранения биологического разнообразия стоят развитие и совершенствование системы ООПТ. Федеральный закон “Об особо охраняемых природных территориях” от 14 марта 1995 г. рассматривает сохранение биологического и ландшафтного разнообразия в качестве важнейшей задачи для большинства особо охраняемых природных территорий. Из этого можно сделать вывод, что сохранение биологического разнообразия в немалой степени зависит от того, насколько эффективно и грамотно решаются на ООПТ их основные задачи.

Следует отметить, что действующее законодательство предусматривает для особо охраняемых природных территорий различные режимы охраны и различный статус находящихся на них учреждений и объектов. Особое место среди них занимают национальные парки и государственные природные заповедники. Они отнесены к объектам федеральной собственности и имеют свою администрацию, в состав которой входит служба охраны их территорий. Под охраной национальных парков и государственных природных заповедников находятся наиболее сохранившиеся и важные с природоохранной точки зрения природные комплексы, уникальность которых имеет не только национальное, но и международное значение.

Проблема сохранения природных комплексов наиболее остро стоит перед национальными парками, поскольку в отличие от государственных природных заповедников их территория открыта для посещения. С целью сохранения ценных объектов и регулирования антропогенных нагрузок на природные комплексы в национальных парках проводится функциональное зонирование их территорий. Для различных зон устанавливаются дифференцированные режимы охраны и использования природных ресурсов. Обеспечение соблюдения режима охраны и природопользования возлагается на специальную государственную инспекцию по охране территорий национальных парков. Деятельность этих подразделений в силу их особой важности нуждается в совершенствовании, особенно в настоящий период, когда становится общепризнанным мнение о невозможности достичь сохранения природных объектов только запретительными мерами и силовыми акциями.

ПРАВОВАЯ ОХРАНА НАЦИОНАЛЬНЫХ ПАРКОВ

Охрана национальных парков в России является частью системы мероприятий, направленных на сохранение и восстановление природных ресурсов и окружающей природной среды, на придание более гармоничного, сбалансированного характера отношениям человека и природы. Правовая охрана национальных парков включает в себя совокупность правовых норм и осуществляемой на их основе системы мероприятий, направленных на сохранение благоприятного состояния окружающей природной среды. Кроме того, правовая охрана определяет меру должного и возможного поведения людей по отношению к природе, ее ресурсам и объектам.

В России система правовых мероприятий по охране природы была впервые реализована Петром I, который ввел жесткую регламентацию рубок леса и учредил службу лесных мастеров. В современной России правовая база охраны природы обеспечивается Конституцией страны, общим (Гражданский кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, Уголовный кодекс и т. п.) и специальным (Земельный кодекс, Лесной кодекс, Водный кодекс, федеральные законы “О животном мире”, “Об особо охраняемых природных территориях”, “Об охране атмосферного воздуха”) законодательством, а также отдельным Федеральным законом “Об охране окружающей среды”, указами Президента Российской Федерации, подзаконными актами Правительства России и других специально уполномоченных органов государственной власти.

Например, новый Федеральный закон “Об охране окружающей среды” от 10 января 2002 г. предусматривает нормирование в области охраны окружающей среды, которое заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, а также государственных стандартов и иных нормативных документов в данной области охраны.

К нормативам качества окружающей среды относятся (ст. 21):

нормативы, установленные в соответствии с химическими показателями окружающей среды, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, включая радиоактивные;
нормативы, установленные в соответствии с физическими показателями состояния окружающей среды, в том числе с показателями уровней радиоактивности и тепла;
нормативы, установленные в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы качества окружающей среды, а также нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов;
иные нормативы качества окружающей среды.

В целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц — природопользователей в соответствии со ст. 22 названного Закона устанавливаются нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, в частности:

нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов;
нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение;
нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий);
нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды;
нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду;
нормативы иных допустимых воздействий на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, устанавливаемые законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в целях охраны окружающей среды.

Лесное законодательство устанавливает правила рубок и основные положения по ведению лесного хозяйства, порядок использования лесных ресурсов, требования по организации охраны лесов от пожаров, защите лесов от вредителей и болезней, охране лесов от противоправных посягательств.

Федеральный закон “О животном мире” от 24 апреля 1995 г. предусматривает возможность регулирования использования объектов животного мира путем установления соответствующих правил и сроков добывания объектов животного мира, а также перечней орудий и способов, разрешенных к применению. При этом в соответствии со ст. 21 указанного Закона на определенных территориях (акваториях) в целях сохранения и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания осуществление отдельных видов пользования животным миром может быть ограничено, временно приостановлено или полностью запрещено. Что же касается охраны животного мира и среды его обитания на территориях государственных природных заповедников и национальных парков, то их охрана согласно ст. 23 вышеназванного Закона осуществляется в соответствии с режимом особой охраны данных территорий, устанавливаемым Федеральным законом “Об особо охраняемых природных территориях” и индивидуальным Положением о конкретном национальном парке или государственном природном заповеднике.

Ст. 58 Федерального закона “Об охране окружающей среды” относит территории национальных парков к природно-заповедному фонду Российской Федерации, что предполагает их особую охрану государством. Это положение находит отражение и в Федеральном законе “Об особо охраняемых природных территориях” (ст. 15, ч. 2), запрещающем на территориях национальных парков любую деятельность, которая может нанести ущерб их природным комплексам и объектам растительного и животного мира, а также культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национальных парков. В частности на территориях национальных парков России запрещается:

разведка и разработка полезных ископаемых;
деятельность, влекущая за собой нарушение почвенного покрова и геологических обнажений;
деятельность, влекущая за собой изменения гидрологического режима;
предоставление на территориях национальных парков садоводческих и дачных участков;
строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием национальных парков;
рубки главного пользования, проходные рубки, заготовка живицы, промысловые охота и рыболовство, промышленная заготовка дикорастущих растений, деятельность, влекущая за собой нарушение условий обитания объектов растительного и животного мира, сбор биологических коллекций, интродукция живых организмов в целях их акклиматизации;
движение и стоянка механизированных транспортных средств, не связанные с функционированием национальных парков, прогон домашних животных вне дорог и водных путей общего пользования и вне специально предусмотренных для этого мест, сплав леса по водотокам и водоемам;
организация массовых спортивных и зрелищных мероприятий, организация туристских стоянок и разведение костров за пределами специально предусмотренных для этого мест;
вывоз предметов, имеющих историко-культурную ценность.

Следует иметь в виду, что указанные запреты распространяются в первую очередь на земли национальных парков. Что же касается земель других владельцев и пользователей, включенных в границы национальных парков без изъятия из хозяйственной эксплуатации, то прямого действия эти запреты и ограничения на данных участках не имеют. Конкретный режим использования и охраны земель, не изъятых из хозяйственного использования, определяется в Положении о режиме использования этих земель, утверждаемом специально уполномоченным на то федеральным органом власти по согласованию с органом исполнительной власти соответствующего региона.

30 октября 2001 г. вступил в силу новый Земельный кодекс Российской Федерации, который предусматривает отнесение национальных парков к новой категории земель — землям особо охраняемых территорий и объектов (ст. 7). Помимо этого Земельный кодекс устанавливает (ст. 95, ч. 3), что в пределах земель особо охраняемых природных территорий изъятие земельных участков или иное прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.

Следует обратить внимание на то, что ряд правовых норм, направленных на охрану национальных парков, вытекает непосредственно из особенностей их правового положения. Так, в частности:

предоставленные национальным паркам земли являются федеральной собственностью;
национальные парки управляются федеральными органами власти, финансируются из федерального бюджета и имеют свой штат, включающий службу охраны его территории;
территория каждого национального парка делится на функциональные зоны с характерными для них режимами охраны и использования природных ресурсов, что гарантирует сохранение природных комплексов и объектов и обеспечивает решение его разнообразных задач;
каждый национальный парк имеет собственное положение, в котором определены не только его цели и задачи, территориально-административная структура, но и режимы охраны по функциональным зонам;
для земель, включенных в границы национальных парков без изъятия из хозяйственного использования, также устанавливаются специальные режимы охраны, закрепляемые в соответствующем положении;
в границах национальных парков запрещена приватизация земельных участков, национальные парки пользуются исключительным правом приобретения ранее приватизированных участков.

Из сказанного следует, что национальные парки располагают необходимым набором действующих норм и правил, соблюдение которых способно обеспечить охрану природных комплексов и объектов.

Однако практика показывает, что даже при наличии весьма совершенного законодательства не всегда удается достичь полного соблюдения его положений и норм. Во многом это связано с неполным использованием имеющихся у национальных парков полномочий. Одной из причин этого является система ресурсного законодательства, по-прежнему основанная на ведомственном принципе, когда даже на территориях национальных парков только должностные лица соответствующих ведомств имеют полномочия по управлению конкретными ресурсами: животным миром, включая виды, отнесенные к объектам охоты и рыболовства; водными и геологическими ресурсами. Аналогичная ситуация с охраной историко-культурных объектов.

Поэтому в краткосрочной перспективе национальным паркам важно достичь соглашений с ведомствами, в чьем ведении находятся соответствующие ресурсы и объекты, и постараться выработать единый подход в сохранении этих ресурсов и объектов не только в границах национального парка, но и на сопредельных территориях. В долгосрочной перспективе важно добиться, чтобы полномочия специально уполномоченных органов в области охраны окружающей природной среды, а также органов по охране памятников истории и культуры на территориях национальных парков перешли к специализированным государственным инспекциям по охране территории национальных парков. Однако для этого необходимы поправки к ряду федеральных законов и, кроме того, это требует повышения квалификации государственных инспекторов национальных парков. В рамках проекта “Стратегия управления национальными парками России” Центром охраны дикой природы совместно со Всероссийским институтом повышения квалификации руководящих работников и специалистов лесного хозяйства и Эколого-просветительским центром “Заповедники” разработаны программа подготовки (повышения квалификации) специалистов национальных парков и учебно-тематические планы для специалистов различных категорий. Кроме того, разработан проект должностных инструкций для государственных инспекторов национальных парков (см. Приложения 1 и 2).

ПРАВОВАЯ ОСНОВА ПОЛНОМОЧИЙ ИНСПЕКТОРА НАЦИОНАЛЬНОГО ПАРКА

В ближайшей перспективе национальные парки не только сохранят за собой контрольно-инспекционные функции, но и усилят их, одновременно совершенствуя разъяснительную работу среди населения и методы общения с посетителями парков. Сегодня Федеральным законом “Об особо охраняемых природных территориях” (ст. 33, ч. 1) функции охраны природных комплексов возлагаются на специальную государственную инспекцию по охране территорий национальных парков. При этом согласно ч. 2 той же статьи, директора национальных парков являются главными государственными инспекторами, а их заместители — заместителями главных инспекторов по охране территорий этих национальных парков.

Для осуществления контрольно-инспекционных функций работникам национальных парков, являющимся по должности государственными инспекторами по охране территорий этих национальных парков, частью 1 ст. 34 вышеупомянутого закона предоставлены следующие права:

проверять у лиц, находящихся на территориях национального парка, разрешение на право пребывания на указанной особо охраняемой природной территории;
проверять документы на право осуществления природопользования и иной деятельности на прилегающей к территории национального парка территории охранной зоны;
задерживать на территории национального парка и его охранной зоны лиц, нарушивших законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях, и доставлять указанных нарушителей в правоохранительные органы;
направлять материалы о привлечении лиц, виновных в нарушениях установленного режима национального парка, к административной ответственности;
изымать у нарушителей законодательства Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях продукцию и орудия незаконного природопользования, транспортные средства, а также соответствующие документы;
производить на территории национального парка и его охранной зоны досмотр транспортных средств, личных вещей;
беспрепятственно посещать любые объекты, находящиеся на территории национального парка, его охранной зоны, для проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях;
приостанавливать хозяйственную и иную деятельность, не соответствующую режиму особой охраны национального парка и его охранной зоны.

Помимо этого главным государственным инспекторам по охране территорий национальных парков и их заместителям частью 2 этой же статьи предоставляется право:

запрещать хозяйственную и иную деятельность, не соответствующую установленному режиму национального парка и его охранной зоны;
налагать административные взыскания за нарушения законодательства Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях;
предъявлять иски физическим и юридическим лицам о взыскании в пользу национального парка средств в счет возмещения ущерба, нанесенного природным комплексам и объектам национального парка, его охранной зоны в результате нарушений установленного режима национального парка;
в случаях, предусмотренных действующим законодательством, направлять материалы о нарушениях законодательства Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях в правоохранительные органы.

Существуют еще два важных положения Федерального закона “Об особо охраняемых природных территориях”. Так, ч. 3 ст. 34 наделяет государственных инспекторов по охране территорий национальных парков всеми правами должностных лиц государственной лесной охраны и других специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, а части 4 и 5 той же статьи предоставляют право инспекторам при исполнении служебных обязанностей применять в установленном порядке специальные средства: наручники, резиновые палки, слезоточивый газ, устройства для принудительной остановки транспорта; служебных собак, а также право ношения служебного огнестрельного оружия.

С 1 июля 2002 г. Федеральным законом № 195-ФЗ от 30 декабря 2001 г. вводится в действие Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ). На основании этого же Закона утрачивает силу ранее действовавший Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (при подготовке данного раздела использованы материалы, подготовленные В. Б. Степаницким для новой редакции “Постатейного комментария к Федеральному закону “Об особо охраняемых природных территориях”).

Новый Кодекс расширяет права государственных инспекторов по охране территорий национальных парков, необходимые им для обеспечения производства дел об административных правонарушениях.

Так, ст. 23.25. КоАП РФ устанавливает право главных государственных инспекторов по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков и их заместителей рассматривать дела о нарушениях правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях, предусмотренных ст. 8.39. настоящего Кодекса.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях наделяет ряд должностных лиц (в том числе и государственных инспекторов по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков) определенными правами, необходимыми для обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, а именно:

осуществление доставления (принудительного препровождения) физического лица в целях составления протокола (при невозможности его составления на месте) в помещение милиции или в иное служебное помещение (ст. 27.2.);
проведение личного досмотра и досмотра вещей (ст. 27.7.);
проведение осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов (ст. 27.8.);
осуществление досмотра транспортного средства (ст. 27.9.);
изъятие вещей и документов (ст. 27.10.);
арест товаров, транспортных средств и иных вещей (ст. 27.14.).

Право госинспекторов по охране территорий заповедников и национальных парков составлять протоколы о нарушениях правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях определено ст. 28.3. КоАП РФ. Помимо этого п. 33 ч. 2 ст. 28.3. Кодекса предоставляет вышеупомянутым должностным лицам право составлять протоколы об административных правонарушениях против порядка управления:

о неповиновении законному распоряжению лица, осуществляющего государственный контроль (ч. 1 ст. 19.4.);
о невыполнении законного предписания должностного лица, осуществляющего государственный контроль (ч. 1 ст. 19.5.);
о непринятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст. 19.6.);
о непредставлении сведений (информации), предоставление которых предусмотрено законом (ст. 19.7.).

Согласно ст. 2 Федерального закона “О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях”, п. 1 ст. 36 Федерального закона “Об особо охраняемых природных территориях” признан утратившим силу. Административная ответственность за нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях с 1 июля 2002 г. устанавливается ст. 8.39. КоАП РФ.

Из ст. 8.39. КоАП РФ следует, что нарушение установленного режима или иных правил охраны и использования окружающей природной среды и природных ресурсов на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, а также на территориях, на которых находятся памятники природы, на иных особо охраняемых природных территориях либо в их охранных зонах (округах) влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой; на должностных лиц — от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой; на юридических лиц — от трехсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой.

Таким образом, в сравнении с п. 1 ст. 36 Федерального закона “Об особо охраняемых природных территориях”:

максимальный размер штрафа, налагаемого на физическое лицо — нарушителя законодательства об особо охраняемых природных территориях, уменьшен вдвое;
минимальный размер штрафа, налагаемого на гражданина, увеличен в пять раз, а на должностное лицо — более чем в три раза;
установлена административная ответственность юридических лиц.

Следует особо отметить, что вопрос о привлечении физического или юридического лица к административной ответственности должен решаться в строгом соответствии с требованиями ст. 1.5. КоАП РФ. Указанная статья определяет, что:

лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина;
лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело;
лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность;
неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Необходимо особо отметить еще одно существенное обстоятельство, отличающее новый КоАП РФ от ранее действовавшего (и продолжающего действовать до 1 июля 2002 г.) Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Ст. 234 прежнего Кодекса предусматривала возможность составления протокола об административном правонарушении представителем общественной организации (в природоохранной практике таковыми главным образом являлись общественные инспектора по охране природы ВООП, общественные охотинспектора, общественные инспектора рыбоохраны).

Согласно же ст. 28.3. нового КоАП РФ, составление протокола — прерогатива должностных лиц государственных органов, перечисленных в настоящем Кодексе; составление же протоколов представителями общественных структур КоАП РФ не предусматривает.

Помимо административной ответственности за ряд противоправных деяний установлена уголовная ответственность. В Уголовном кодексе Российской Федерации, вступившем в силу с 1 января 1997 г., этим вопросам посвящены гл. 26, а также ст. 358. Ст. 262 предусматривает уголовную ответственность именно за нарушение режима особо охраняемых природных территорий, если им был причинен значительный ущерб. При этом вред, причиненный природным объектам и комплексам, как следует из Гражданского кодекса Российской Федерации (1994), подлежит возмещению в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера ущерба, а при их отсутствии — по фактическим затратам на их восстановление.

Для того чтобы эффективнее использовать существующие правовые нормы, персонал национального парка, и особенно государственные инспектора по охране его территории, должны хорошо ориентироваться как в федеральном, так и в региональном законодательстве.