Природоохранное законодательство Монголии и России - сравнительный обзор

Т.П. Савенкова (Институт географии СО РАН, Иркутск)

   Законодательство об охраняемых природных территориях

   Необходимость рассмотрения и сравнения природоохранного законодательства России и Монголии возникает при попытках анализа возможностей сохранения уникальных и репрезентативных природных территорий, прилегающих к государственной границе между этими странами. К таким территориям относятся Убсунурская котловина, степи Даурии, приселенгинские степи, а также горные и горнотаежные территории к северу от озера Хубсугул, район Хэнтэй-Чикойского нагорья. С целью сохранения биотического и ландшафтного разнообразия на перечисленных территориях предполагается создание так называемых <трансграничных охраняемых природных территорий>. А для этого необходимо рассмотреть существующие законодательные акты соседствующих стран и согласовать нестыкующиеся юридические положения, а также сравнить национальные законодательства с нормативами, принятыми международным сообществом, например с наиболее распространенными рекомендациями и классификацией особо охраняемых природных территорий (ООПТ) Всемирного союза охраны природы (МСОП).

   В 1995 году в Монголии и России вступили в силу государственные законы об ООПТ. Великим Хуралом Монголии был принят закон <Об особо охраняемых территориях>, в котором впервые определены категории государственных ООПТ: строго охраняемые территории, национальные природные парки, природные резерваты, памятники. В Законе подчеркивается, что аймаки, столичные города, районы аймаков и городов могут создавать подобные или другие виды ООПТ местного значения. После принятия Закона активизировалась деятельность по созданию ООПТ. В результате, к 1999 году в Монголии насчитывается 12 строго охраняемых территорий (СОТ), 9 национальных природных парков, 15 природных резерватов, 6 памятников, из них 8 ООПТ были созданы в 1997-98 гг.

   Общая площадь существующих ООПТ Монголии составляет 164,5 тыс. км2 (10% от общей площади страны). По природным поясам ООПТ Монголии охватывают: пустыни на 11,5%, высокогорную тайгу - 3,3%, степи - 4,1%, увлажненные участки, реки и их долины, озера, болота - 49,5%. Видно, что площадь ООПТ в степной зоне и лесостепной подзоне явно недостаточна. В то же время, степные территории являются наиболее используемыми в сельском хозяйстве и промышленности.

   В отличие от России, в Монголии управление всеми ООПТ централизовано. Согласно закону, их деятельность контролируется Великим Хуралом, исполнение его решений возлагается на Правительство, опирающееся на один специально уполномоченный орган - Государственную административную центральную организацию по особо охраняемым территориям.

   Закон об особо охраняемых природных территориях РФ (1995) не содержит указаний на ведомственную принадлежность определенных в нем категорий ООПТ. На практике существует необходимость разработки специальных правовых положений для создания единых региональных сетей ООПТ, так как сейчас нет механизмов интеграции и взаимодействия ООПТ с различным статусом и разного ведомственного подчинения. Общеизвестно, что даже основные категории ООПТ в России не объединены единым административным органом. Так, большинство заповедников (но не все) находится в структуре Госкомэкологии, в пределах которой подчиняются Управлению заповедного дела; национальные парки существуют в рамках Федеральной службы лесного хозяйства; большинство заказников находится в подчинении Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Минсельхозпрода и т.д. Естественным продолжением этой ведомственной разобщенности являются проблемы взаимодействия охраны ООПТ с инспекциями иных государственных органов, уполномоченных в сфере охраны окружающей среды (лесной службы, рыбинспекции, охотинспекции), что приводит к конфликтам и затрудняет обеспечение режима охраны. Очень наглядно это проявляется на Байкале. Например, в Забайкальском национальном парке по поводу охраны акватории возникают конфликты между сотрудниками парка и рыбинспекции.

   Сложно согласовать российские и международные (по классификации МСОП) категории ООПТ. Несоответствие категорий затрудняет интеграцию ООПТ России в международную сеть. Нет разъяснений по статусу природных объектов международного значения в России, таких как объекты Всемирного наследия ЮНЕСКО, водно-болотные угодья международного значения (выделенные в рамках Рамсарской конвенции) и другие. В законе должен быть освещен вопрос управления и единого статуса территорий международного значения, когда в их состав включаются ООПТ различных категорий и ведомственной принадлежности. Например, несмотря на принятие во многом декларативного закона <Об охране озера Байкал>, актуальной проблемой остается единое управление этой территорией как участком Всемирного наследия ЮНЕСКО. Что и подтвердил первый семинар для управляющих природными объектами Всемирного наследия России, проведенный в июле 1999 года в Улан-Удэ.

   В Монголии же приняты специальные нормативные акты, регулирующие создание ООПТ различных категорий на территориях международного статуса. К подобным планируемым ООПТ относятся озера Убсунурской котловины, пустыня Гоби, озеро Хубсугул, священные горы монголов - Богд Хан, Бурхан Халдун, Отгон Тэнгэр. Порядок присвоения статуса, в том числе и природным территориям, оговорен в законе Монголии <Защита объектов исторического и культурного наследия>.

   Необходимо отметить, что категории ООПТ Монголии в большей степени соответствуют классификации МСОП как по своей сути, так и по названию. Выделяются следующие ООПТ:

   Строго охраняемые территории (СОТ). Имеют общегосударственное значение и высший ранг заповедания, включают в себя заповедные зоны, сходные по типу использования с российскими национальными парками и заповедниками. В отличие от заповедников, в них выделяются три функциональные зоны: (1) первозданной среды, что подразумевает полное невмешательство в природные процессы и сохранение эталонных условий, использование территории ограничивается <поддержанием экологического баланса природной среды> и научно-исследовательскими работами без воздействий на природную среду;

   (2) сохраняемой среды, где допускается использование природосберегающих технологий для повышения воспроизводства флоры и фауны и исключения воздействия, вызываемого естественными стихийными бедствиями;

   (3) ограниченного использования, где возможна активная деятельность при условии полной рекультивации почв, восстановления растительного покрова и животного мира с учетом численности, возрастного, полового и структурного соотношения в популяции и где допускается использование минеральных источников, туризм и экскурсии, традиционные обряды, сбор дикорастущих растений.

   Национальные природные парки. Имеют историческое, культурное, научное значение, важны для просвещения и сохранения экосистем. На их территории также выделяется три зоны:

   (1) зона особой охраны, выделенная для восстановления флоры, почвы и фауны;

   (2) зона путешествий и туризма, которая активно используется для названных видов деятельности, а также для рыбалки в определенных местах;

   (3) зона ограниченного использования, где допускается обустройство инфраструктуры туризма, традиционное скотоводство с обязательными оценкой воздействий и планированием использования.

   Природные резерваты. Цель их - восстановление, сохранение, поддержание конкретного природного ресурса, что в принципе, аналогично российским заказникам. Подразделяются на экологические резерваты с целью поддержания уникальных экосистем, биологические резерваты для сохранения редких и исчезающих видов и восста- новления их численности, палеонтологические резерваты для изучения истории флоры и фауны, геологические резерваты для сохранения уникальных геологических образований. В природных резерватах допускается ограниченное использование терри- тории, не наносящее вред охраняемому природному ресурсу и необходимой для его существования среде.

   Памятники. Подразделяются на природные и историко-культурные. К природным относят водопады, отдельные скалы, пещеры; к историко-культурным - стоянки и жилища древних людей, пещеры, пиктограммы, руины древних городов, поселений, крепостей, каналов, дамб, обо, святые места.

   Перечисленные выше категории ООПТ Монголии отличаются от принятых в России еще и предназначением периферийных (буферных или охранных) зон, выделяемых для смягчения перехода от неохраняемых к охраняемым территориям. В России, в соответствии с Законом об ООПТ, они служат рубежом защиты от неблагоприятных антропогенных воздействий при ограничительном режиме хозяйственной деятельности на них. Монгольский Закон определяет, что создание периферийных зон направлено на <вовлечение местных жителей в деятельность по сохранению ООПТ и на создание условий для улучшения жизни населения>. Деятельность национальных парков в Монголии в значительной степени ориентируется на привлечение и обслуживание посетителей. В России же, среди задач национальных парков, закон ставит на первое место всестороннюю охрану природных комплексов, и только затем - обслуживание посетителей.

   Для памятников природы российский закон устанавливает запрет на деятельность, нарушающую сохранность объекта. В его монгольском аналоге подчеркивается важность получения эстетического удовольствия посетителями и, например, запрещены любые сооружения, негативно влияющие на общий облик памятника, и активная деятельность в радиусе 100-300 м*.

   Для высшей категории ООПТ отмечается различие в подходе к зонированию территорий. В российских заповедниках зонирование не предусмотрено (за исключением выделения небольшой по площади хозяйственной зоны для внутренних нужд заповедника как учреждения). В монгольских СОТ выделяются: эталонная зона (<заповедная зона ядра>) с режимом полного невмешательства в природные процессы даже в случае природных катастроф; сохраняемая зона, режим которой соответствует существующему в российских заповедниках, т.е. допускает восстановительную деятельность (например, в случае пожара); и зоны, где допускается ограниченная в той или иной мере деятельность по использованию территории.

   Для создания трансграничных ООПТ существенно, что в монгольском законе особо оговорена возможность создания ООПТ вблизи государственной границы и вовлечения пограничников в деятельность по осуществлению общей охраны территории, чего нет в законе об ООПТ России.

   Законы об ООПТ субъектов РФ, граничащих с Монголией

   Существуют попытки восполнить пробелы в российском законодательстве об ООПТ на региональном уровне. В двух граничащих с Монголией субъектах Российской Федерации приняты региональные законы об ООПТ. Это закон <Об особо охраняемых и резервных природных территориях Читинской области>, принятый 30.01.97, и закон <О лечебно-оздоровительных местностях, курортах и иных категориях особо охраняемых природных территорий в Республике Бурятия>, принятый 16.09.97. Именно Бурятия и Читинская область могут совместно с Монголией сохранять степные участки, - соответственно, приселенгинские степи, степи Даурии и лесостепи Хэнтэй-Чикойского нагорья.

   Закон Читинской области имеет ряд нововведений, сравнительно с федеральным, и рассматривает некоторые обойденные в федеральном законе проблемы. В частности, в нем присутствует перечень категорий ООПТ регионального и местного значения. Строго оговариваются вопросы финансирования всех этапов создания и функционирования ООПТ - от экологической экспертизы обоснования до публикаций сотрудников существующих ООПТ. В законе отражены создание региональной схемы ООПТ и специальной общей структуры управления и координации региональными ООПТ - Совета по особо охраняемым и резервным природным территориям области. Раздел III закона посвящен статусу и категориям резервных территорий, подразделяемых на территории историко-культурного назначения и традиционного природопользования, территории природоохранного назначения для создания новых ООПТ и резервные территории ресурсного назначения для сохранения их до создания экологически допустимых промышленных и сельскохозяйственных технологий.

   Закон Республики Бурятия концентрируется на лечебно-оздоровительных, рекреационных местностях и курортах республики. В нем оговариваются создание реестра ООПТ, проведение экологических экспертиз, паспортизация и сертификация ООПТ. Прогрессивной является паспортизация охраняемых местностей и ООПТ, которая в будущем позволит дифференцированно разработать нормы допустимых антропогенных воздействий для отдельных территорий в соответствии с их функциональным зонированием и целью каждой зоны. В соответствии с Законом, в 1999 г. созданы региональные ООПТ категории <рекреационные местности>: Алемасово, Байкальский Прибой и Култушная.

   Законы о земле

   Функционирование ООПТ как части территорий административных единиц тесно связано с другими природоохранными и природопользовательскими нормативными актами и, в первую очередь, с земельным законодательством. При создании и деятельности ООПТ в зонах степи и лесостепи, расположенных, в основном, в южной части Забайкалья, центральной и северной частях Монголии, необходимо рассмотрение законов о земле. Важно отметить, что, как и в природоохранном законодательстве, в законодательстве о земле и Монголии, и России не выделены вопросы сохранения травяных экосистем, хотя именно эти экосистемы служат ландшафтообразующими и средообразующими для степной и лесостепной зон.

   Символично, что в Монголии Закон о земле и Закон об ООПТ были приняты Великим Хуралом в один день. Можно предположить, что их разработка шла в тесном взаимодействии.

   В Законе о земле рассмотрены вопросы владения, пользования, сохранения и восстановления, оценки земель. Все земли Монголии являются собственностью государства. Граждане Монголии, юридические лица и организации, зарегистрированные в стране, могут быть владельцами земель на достаточно продолжительный срок, с возможностью передачи земли по наследству и продажей прав землевладения в рамках оговоренного срока и условий. В стране созданы полномочная правительственная организация по унификации земельных участков и единая организация по сертификации земель. Сертификация проводится раз в пять лет для каждого земельного участка на средства землепользователей и землевладельцев. Одним из важнейших условий договора владения или пользования землей является сохранение качества и характеристик участка, соответствующих исходной сертификации. При нарушении этого, а также при несоответствии цели использования земель, договор расторгается, взимается плата за ущерб земельным ресурсам. Государственная сертификация характеристик и качества земель включает следующие параметры: толщина и плотность плодородного почвенного слоя, состав почвы при разложении, загрязнение почв и их химическое загрязнение, изменения в характеристиках поверхности земли, изменения растительного покрова, изменения видового состава растительности пастбищ и сенокосов.

   Земли Монголии в соответствии с унифицированной генеральной классификацией подразделяются на: сельскохозяйственные; городов, деревень и других поселений; транспорта и коммуникаций; лесных ресурсов; водных ресурсов; резервные. Кроме того, существуют государственные земли особого назначения: особо охраняемые; приграничные; предназначенные для обеспечения гарантий национальной обороны и безопасности; для дипломатических представительств и международных организаций; определенных государством путей перегона скота; межаймачных охраняемых пастбищ; государственных сенокосов; государственных центров туризма и развлечений; научных и технологических исследований, гидрометеослужбы, мониторинга состояния окружающей среды.

   В части 7 Закона рассмотрено эффективное и рациональное землепользование и охрана земель, в том числе пастбищ и сенокосов, для которых предусмотрен особый режим использования. Управление землями сенокосов и пастбищ и проведение мероприятий по их охране возложено на руководителей администраций разного уровня совместно с полномочной государственной сертификационной организацией. Пастбища используются в соответствии с генеральным планом для различных времен года <в порядке, соответствующем традиционной системе>. Руководители администраций разного уровня могут предоставлять участки под выпас скота только после <рассмотрения природных, социальных и экономических условий>, они же проводят мероприятия по охране пастбищ, <такие как высвобождение пастбищ, на которых нарушен растительный покров, текущая нагрузка на которые превышена, или ограничено число пастбищ>. Для сенокосов ежегодно составляется план их размещения. На сенокосах запрещен выпас скота с 15 мая по 1 сентября.

   В рамках данного Закона вполне возможно создание в степных и лесостепных районах ООПТ, а также территорий с регламентируемым использованием в целях сохранения степных участков. Реально этот механизм начинает действовать в процессе сертификации участка земли с определением цели его использования, разрешенных видов деятельности, создания своеобразного паспорта на участок в виде карты-схемы зон по типам использования, качеству и характеристикам земли, требований по их сохранению. Подкуп <полномочной организации> на этом этапе невозможен, так как исходная сертификация, в отличие от последующих, проводится за счет Центрального госбюджета. Для исходной сертификации приглашаются специалисты научных институтов и независимые эксперты. Важным дополнением к данному Закону по проблеме сохранения травяных экосистем является Закон Монголии о диких растениях с приложением списка 133 наименований видов очень редких растений страны, а также Закон Монголии о налогах за использование диких растений, Законы Монголии об охоте, о платежах за использование охотничьих резерватов и налогах за разрешенные охоту и установку капканов.

   В России же до настоящего времени действует Земельный Кодекс 1991 года, принятый еще в РСФСР как республике в составе СССР. Большая часть его статей исключена и не действует по соображениям изменения статуса России, а также принятия законодательных актов: Закона РФ <О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Закона РСФСР <О плате за землю> и налогового законодательства России> (1993), Федерального закона РФ <О внесении изменений в Закон Российской Федерации <О плате за землю> (1998), Федерального закона <О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения> (1998), Федерального закона <О ставках земельного налога в 1998 году>, Указа Президента РФ <О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации> (1993). По сути, в России существует постоянно упоминаемая проблема отсутствия адекватного земельного законодательства, которая, хочется верить, будет разрешена новым составом Федерального собрания. Подготовка и внесение законодательных инициатив об особом статусе степных и лесостепных районов для принятия их новым парламентом могут быть достаточно перспективны.

   Контакт:
   Савенкова Татьяна Петровна.
   Институт географии СО РАН.
   664033 Иркутск, ул. Уланбаторская, 1.
   Тел.: (3952) 46 67 76.
   E-mail:inba@irk.ru