(Окончание. Начало в СБ №№1-2. В предыдущих частях было рассмотрено развитие экологического кризиса в степной зоне, предложена концепция экологического каркаса, обсуждены вопросы формирования экологического каркаса как системы земель).

   Механизмы создания экологического каркаса

   "Когда денег мало, их надо умнее использовать"

   Дениэл Голдин, руководитель НАСА
   (из выступления на съезде Американского
   астрономического общества, Техас, 1996 г.)

   Административные методы поддержания экологического каркаса можно разделить на две группы: методы, связанные с правовыми и экономическими аспектами, и непосредственно управление каркасом.

   Правовые механизмы поддержания экологического каркаса.

   В настоящее время ни одно ведомство не обладает полномочиями ни по разработке экологической инфраструктуры ландшафта как единой системы, ни по контролю за ее текущим состоянием. В исполнительных органах власти регионов также отсутствуют необходимые структуры.

   Принципом правовых механизмов поддержания экологического каркаса в степной полосе должно стать взаимодействие земельного и экологического законодательства и их совместное развитие. Земельное право - это базовое право в территориальном планировании и регулировании использования территории. Кроме того, оно гораздо более развито благодаря давней истории. Но комплексная реализация экологических функций территории, целевое функционирование экологического каркаса, со своей стороны, может обеспечиваться только экологическим правом.

   Имеющиеся правовые основы.

   Экологическое законодательство. Закон РФ "Об охране окружающей природной среды", хотя и возглавляет систему экологического законодательства, больше касается вредных воздействий на природу и, главным образом, здоровье человека. Комплексное управление экологическими функциями территории по-прежнему ускользает здесь из правовой сферы, и обеспечить функционирование экологического каркаса только в рамках экологического права невозможно. Этого не может обеспечить и Закон РФ "Об особо охраняемых природных территориях", являющийся сейчас важнейшим в экологическом законодательстве по данному направлению. Тем не менее, наблюдающиеся сейчас попытки как-то реально сохранить экологический каркас в рамках экологического законодательства основаны именно на категории особо охраняемых природных территорий. В ряде регионов реализуется предусмотренное данным законом резервирование (ограничение в использовании и распоряжении) земельных участков, на которых предполагается создать ООПТ (постановления об этом приняты в Читинской, Новосибирской, Свердловской областях). Другой вариант - расширение понятия особо охраняемых природных территорий в соответствующем региональном законодательстве. Примером может служить Закон "О землях особо охраняемых природных территорий и объектов Новосибирской области" (1995 г.), где к таковым отнесены не только ООПТ, принимаемые федеральным законом, но и водоохранные зоны, особо ценные земли сельскохозяйственного назначения и др. - практически все так или иначе охраняемые природные территории. Аналогичное расширение перечня ООПТ характерно для местного законодательства некоторых других регионов (например, Республика Башкортостан, Томская область).

   Земельное законодательство. В нем закреплены такие категории, как "генеральные схемы использования и охраны земельных ресурсов" и "территориальное зонирование сельскохозяйственных земель". При зонировании органами власти устанавливается разрешенное использование каждого земельного участка. Его рамки обязательны вне зависимости от прав на участок и не могут самовольно меняться. Для обеспечения целевого использования земельных участков законодательством предусмотрено информирование владельцев об экологических нормах использования земли и государственный контроль за частными землями.

   Какие необходимы изменения и дополнения.

   Экологическое право. Понятие "Экологический каркас" должно быть легитимизировано, для чего нужно принятие на федеральном уровне рамочного Закона об экологическом каркасе, как дополнения к головному Закону РФ "Об охране окружающей природной среды". Он должен предусматривать все основные принципиальные вопросы, касающиеся создания и функционирования каркаса. Содержание этой категории предложено выше в разделе "Формирование экологического каркаса как системы земель". Будучи направлен на оптимизацию управления множеством существующих мер регламентации природопользования, упрощение выполнения Госкомэкологии ее собственных задач, этот закон полностью впишется в существующую систему экологического законодательства. После правового закрепления экологического каркаса:
   1. Станет возможным спроектировать каркас как единое образование и придать правовой охранный статус тем его составляющим, которые сейчас такого статуса не имеют.
   2. Категория экологического каркаса создаст правовую базу для оптимального управления экологическим функциями территории.

   В соответствии уже с этим Законом, нужно будет разработать и принять в регионах Положения об экологическом каркасе - в каждом регионе свое. Поскольку природные условия регионов различны, эти Положения должны быть не типовыми, а конкретизировать Закон в применении к собственным условиям (природным и экономическим).

   На базе Положений должен составляться и утверждаться предусмотренный ими землеотводный проект (Земельное дело) экологического каркаса, где указывается правовой режим каждого участка.

   Кроме того, в большинстве регионов проходит более или менее вялотекущее принятие системы законов в области охраны окружающей среды. Рано или поздно в эту систему войдут областные "Законы об ООПТ" (в ряде регионов уже принятые). Такая тенденция дает объективную возможность и необходимость создания правовой базы экологического каркаса на региональном уровне, согласованно входящей в систему регионального законодательства.

   Легитимизация экологического каркаса позволит создать эффективные связки с земельным, водным и лесным законодательством.

   Водное и лесное право. Водное законодательство наиболее продвинуто в вопросе сохранении базовых природных свойств территории. Водоохранные зоны и прибрежные полосы (утверждены Постановлением Правительства РФ от 23.11.1996, № 1404) - это меры, вносящие на сегодняшний день наиболее значительный вклад в реальное поддержание экологического каркаса всех степных регионов.

   Земельное право. В противоположность Воде и Лесу, механизм сохранения которых в нашей стране более или менее отлажен (благодаря осознанности вопроса), роль травяных экосистем практически не находит законодательного отражения. Хотя именно они являются ландшафто- и средообразующими на всей площади степной зоны и служат основной природной базой всего сельского хозяйства России и сопредельных стран. По этой причине главной задачей создания экологического каркаса в степных регионах является коррекция и дополнение именно земельного законодательства.

    В настоящее время реформа земельных отношений переживает "латентную" фазу. Система земельного законодательства, действовавшая в СССР, потеряла силу. Предложен или находится в разработке ряд взаимосвязанных законопроектов новой системы земельного законодательства, но действуют пока законы переходного периода. В 1997-1998 г. прошла волна принятия новых региональных "Законов о земле" (и именно в степных и лесостепных регионах, где земля имеет большую цену). По сути, это земельные кодексы, требующие дополнения частными законами. При их разработке обязательно возникнет социальный запрос на экологическую регламентацию землепользования. Однако, новые законопроекты, так же как и все прежние, не "видят" проблему естественных экосистем (в наших регионах это, в первую очередь, степи) на сельскохозяйственных землях. Именно сейчас, пока новые законы не приняты, ситуация еще открыта для вмешательства - законодательные инициативы могут быть реально востребованы как разработчиками законопроектов, так и законодателями.

   В земельном праве должно быть регламентировано сохранение биоразнообразия сельскохозяйственных земель (в целом, и травяных экосистем в особенности) и экологизация землеустройства.

   Необходимо разработать и представить предложения к разрабатываемым сейчас федеральным и региональным законопроектам Земельного кодекса (Законов о земле) и других законов и нормативно-правовых актов земельного законодательства (законопроекты "Об оценке земель", "О государственном регулировании и особенностях ограниченного оборота земель сельскохозяйственного назначения", "О землеустройстве" и др.) в частях, определяющих принципы землеустройства, целевое назначение и допустимое использование земель сельскохозяйственного назначения, обременения земельных участков, принципы платы за землю и экономическое стимулирование охраны земель. В акты земельного законодательства должны быть внесены положения об экологическом каркасе.

   В рамках земельного права существует ряд институтов, большинство из которых прямо влияет на функции экологического каркаса и требует внесения дополнений и изменений.

   Землеустройство. Происходит дробление хозяйств и измельчание наделов (в Воронежской области, например, максимальный размер крестьянского хозяйства 100 га). С одной стороны, это нарушает принципы севооборотов, с другой - способствует дифференцированному отношению к земле в пределах небольших участков. Стимуляция мелкомасштабного землеустройства внутри крестьянских хозяйств должна быть направлена на "точечное" отношение к земле, расчленение крупных полей восстановленной степной растительностью.

   С другой стороны, приватизация полей мелкими крестьянскими хозяйствами требует стимуляции межхозяйственного землеустройства как составляющей межхозяйственных экономических связей, рациональных севооборотов - уже не внутри большого хозяйства, а между многими мелкими.

   Земельный кадастр. Необходимо ввести понятие экологического каркаса в системы интенсивно развивающегося земельного кадастра. Кадастр сочетает в себе правовые и управленческие функции. Это позволит, с одной стороны, зафиксировать ограничения использования земель каркаса в Актах на пользование и владение землей и других правовых документах, а с другой стороны - контролировать соблюдение режима. Пока концепция нового земельного кадастра окончательно не сформирована, необходимо пытаться заложить основы экологического каркаса в будущую систему управления земельными ресурсами.

   Плата за землю. Принципы платы за землю будут, по всей видимости, подвергнуты в ближайшее время коренному пересмотру. В связи с этим, в них нужно предусмотреть механизмы, стимулирующие сохранение экологического каркаса (см. ниже).

   Охрана земель. Необходима разработка и утверждение нормативов оценки эколого-экономического ущерба, причиненного повреждением и изменением элементов экологического каркаса

   Сервитуты и обременения земельных участков являются важнейшим рычагом охраны элементов экологического каркаса. Для их реальной действенности нужно разработать и принять в "степных" субъектах федерации типовые региональные законы "Об обременениях земельных участков", при этом обременения, разработанные на основе Проектов экологического каркаса, должны быть внесены в Акты на пользование и владение землей.

   По отдельным функциям могут быть установлены сервитуты. Например, в Воронежском областном Законе о земле установлен сервитут государства на сохранение среды обитания и миграции диких животных на чужих землях.

   Консервация земель. Фактически, основной мерой восстановления деградированных сельскохозяйственных угодий в степной зоне может быть воссоздание на них степи. Положение о консервации земель не раскрывает порядок восстановления деградированных участков, и вышесказанное желательно закрепить на уровне нормативно-правовых актов.

   Экономические механизмы экологического каркаса.

   Интерес к экологическим проблемам в обществе падает. В этих условиях при создании экологического каркаса потребуется доказать, что его существование экономически выгодно и, с другой стороны, потребуются экономические стимулы сохранения каркаса. Фактически, нужно внедрить понятие экологического каркаса в систему производственных отношений. Это важное условие при принятии концепции каркаса непосредственно владельцами земель и хозяйствующими субъектами.

   Таким образом, проблема распадается на два взаимосвязанных вопроса:
   1) Как оценить экономическую выгоду выполнения экологическим каркасом своих функций ?
   2) Как создать механизмы экономического стимулирования экологического каркаса ?

   Как оценить экономическую выгоду от выполнения территорией своих экологических функций.

   С точки зрения экономики, существуют две базовые посылки для оценки эффективности экологических функций:

   * Экологический каркас, поддерживая экологический баланс, способствует приросту продукта косвенным путем, обеспечивая стабильность природного базиса экономики. Противоречие между задачами сохранения природной среды и экономического развития, в действительности, менее серьезно, чем кажется (Веллс, 1995).

   * Биоразнообразие, сохраняемое экологическим каркасом, само по себе является ценным ресурсом, и его рациональное использование, как любого ресурса, должно стать элементом государственной политики и приоритетом в соответствующих отраслях хозяйства.

   Для оценки эффективности любого проекта в экономике применяется сопоставление выгод и затрат. Для их оценки применительно к природным объектам существует множество методов.

   Выгодой в данном случае является существование того или иного участка экологического каркаса в состоянии, позволяющем ему выполнять свои функции. Эта выгода, как общая экономическая стоимость участка, согласно наиболее распространенным подходам в экономике, имеет четыре составляющие (Бобылев, 1995):
   1. Прямая стоимость использования. Стоимость продукции неразрушительного скотоводства, сенокошения, сбора лекарственных растений, прибыль от научного, образовательно-просвещенческого использования, туризма, охоты, рыболовства и т.д.
   2. Косвенная стоимость использования. Предотвращение эрозии, регулирование водного режима в сельскохозяйственном ландшафте, связывание углекислоты и т.п. выгода, не ощущаемая непосредственно. Для ее оценки могут быть использованы методы:

   * Рыночная оценка физических эффектов: перевод экологического влияния в стоимостные показатели с использованием рыночной стоимости изменений объема продукции (например, сколько урожая теряется вследствие эрозии пашни).

   * Предотвращенный ущерб: на какую сумму биоразнообразием предотвращается ущерб, например от той же эрозии.

   3. Возможная стоимость. Выгоды от возможных способов какого-то нового использования законсервированного ресурса в будущем (например, получение генов для растениеводства).

   4. Стоимость существования. Отражает эстетическую и этическую стоимость участка. Оценивается косвенными методами:

   * Метод "желание платить": через опросы населения выясняется, сколько оно готово платить за существование биоразнообразия.

   * Метод транспортных затрат: сколько средств население тратит, чтобы добраться до того или иного интересующего природного объекта.

   В затратах на поддержание экологического каркаса нужно различать:

   1. Прямые затраты. Бюджетные траты на формирование каркаса и управление им - контроль, мониторинг. Затраты на восстановление тех или иных участков каркаса, например, воссоздание степных экосистем.

   2. Косвенные затраты (непрямой ущерб).

   3. Упущенные выгоды. Выгоды, которые могли бы быть получены от альтернативного использования участка, например - возделывания культур, интенсивного выпаса и др. Применяется метод оценки стоимости отчуждаемой земли.

   Полный анализ выгод и затрат в эколого-экономической модели позволит обоснованно представить, что даст в экономическом плане тот или иной элемент экологического каркаса.

   Как создать механизмы экономического стимулирования экологического каркаса?

   Общий принцип экономического стимулирования - поощрение за предотвращенный ущерб экологическому каркасу и штрафные меры за нанесенный ущерб.

   Экономические механизмы, основанные на земельном налоге. Земельный налог на сельскохозяйственные угодья устанавливается с учетом их состава, качества и местоположения. Этот вопрос решается на уровне регионов - они сами, исходя из кадастровой оценки угодий и средних размеров налога, устанавливают ставки земельного налога по группам почв пашни, сенокосам, пастбищам, внося коррективы для каждого участка.

   Кадастровая оценка угодья, расчет ставки земельного налога и определение нормативной стоимости участка составляют, на практике, единую связку. Исходя из кадастровой оценки участка рассчитывается ставка земельного налога, а базовая нормативная стоимость участка сейчас определена как 200-кратная величина ставки налога. Чем более участок плодороден и удобен по расположению, тем больше его нормативная стоимость и выше налог.

   Важнейший экономический механизм поддержки экологического каркаса может быть основан на всестороннем учете биоразнообразия и экологических функций каждого участка уже на этапе кадастровой оценки. Тогда в нормативной стоимости земельного участка будут отражаться и эти показатели, а не только потенциальный доход за расчетный срок окупаемости, как сейчас. Территория, выполняющая важные экологические функции или ценная с точки зрения биоразнообразия, таким образом, приблизится к своей истинной цене.

   В результате этого, расчетная ставка налога претерпит изменения. Например, она сильно возрастет для земель, занятых природными экосистемами, особенно малонарушенными; для земель, выполняющих те или иные ключевые экологические функции (например, верховья овражно-балочных систем и склоны, играющие противоэрозионное значение, прибрежные полосы и т.д.). На этом и должна основываться система экономического стимулирования поддержания каркаса: увеличение расчетной ставки земельного налога должно компенсироваться льготами, поставленными в зависимость от соответствия реального режима использования участка его целевому использованию, закрепленному в проекте экологического каркаса. Например, при рациональном, сберегающем использовании степи под пастбище или сенокос налог должен быть максимально льготным. При перевыпасе, влекущем деградацию пастбища, налог будет выше, а если участок уничтожен распашкой, льготы отменяются полностью, и налог платится по полной ставке - во много раз выше.

   Налоговые льготы - традиционный способ экономической стимуляции, закрепленный как в земельном законодательстве (Закон "О плате за землю"), так и в экологическом (Закон "Об охране окружающей природной среды"). Регионы имеют право устанавливать собственные льготы по земельному налогу: например, на участки под противоэрозионными или полезащитными лесопосадками. Другой пример: согласно региональным законам, в Читинской и Новосибирской областях владельцы земель особо охраняемых природных территорий имеют льготы или вовсе освобождаются от уплаты земельного налога, если эти земли используются только в природоохранных целях.

   Соответственно расчетной ставке налога изменится и нормативная цена земли. Эта цена используется при покупке и выкупе участков. Для территорий, выполняющих важные экологические функции, нормативная цена станет высокой, что косвенно будет затруднять хозяйственный оборот именно таких земель.

   Таким образом, механизмы экономического воздействия, основанные на земельном налоге, легитимны и существуют, но сейчас почти не используются в практике. Для поддержки функционирования экологического каркаса их возможно и необходимо целенаправленно применять.

   В итоге, должно получиться снижение общего налогового бремени на хозяйства, сохраняющие экологический каркас (при интенсивном использовании меньшей площади обрабатываемых земель), по сравнению с хозяйствами, имеющими неэффективную, природоемкую структуру экономики. Последнее, как правило, означает экстенсивное природоразрушительное земледелие, связанное с максимальной площадью распашки, большими потерями продукции, нехваткой пастбищ и общей низкой рентабельностью. Ведь главной причиной как падения биоразнообразия, так и падения плодородия почв и общей деградации степной зоны стало именно то обстоятельство, что эффективность сельского хозяйства оценивали не по выходу продукции, а по максимальному использованию территории под пашню.

   Экономические механизмы, основанные на компенсации убытков. Другой метод основан на компенсации прибыли, недополученной из-за экологических ограничений использования территории, или затрат, произведенных на сохранение экологических функций территории.

   По земельному законодательству расходы владельцев на охрану и улучшение земель, равно как убытки вследствие консервации земель под природоохранные объекты, также могут компенсироваться за счет бюджета.

   По действующему экологическому законодательству расходы землевладельцев по поддержке режима ООПТ возмещаются за счет бюджета и внебюджетных фондов (потери производства при ограничении использования таких земель не возмещаются).

   Необходимо выделение этих расходов в экофондах в особую целевую статью - поощрения и компенсации землевладельцам и землепользователям, часть земель которых имеет статус элементов экологического каркаса или запланирована для его получения.

   Механизмы экономической оценки и экономического стимулирования должны быть отражены в законах. Экономическая оценка, будучи включена в земельный кадастр, сможет использоваться при принятии управленческих решений по экологическому каркасу.

   Управление экологическим каркасом.

   Экологический каркас, по сути, представляет собой систему управления природопользованием. Выполнение им своих функций напрямую зависит от эффективности управления. Оно включает мониторинг, сведение информации в кадастр, анализ различных вариантов управленческих решений, прогнозирование и принятие оптимального, контроль соблюдения режима, целенаправленное внесение изменений в экологический каркас.

   Необходимо, чтобы управление экологическим каркасом было централизованным, его должен осуществлять орган, проводящий государственную политику в сфере охраны окружающей среды (сейчас это Госкомэкологии). При этом соответствующие функции управления должны выполняться с использованием уже существующих систем управления ресурсами, на базе производственных мощностей сельского, водного и лесного хозяйства, которые достаточно развиты и отлажены.

   Центральное место в управлении экологическим каркасом должен занять его кадастр, создаваемый в среде ГИС, ведущийся на уровне регионов комитетами экологии и работающий в единой связке с земельным, водным и лесным кадастрами региона.

   Для степной полосы стержневую роль в управлении экологическим каркасом должна играть связка с земельным кадастром (тем более, что последний - наиболее развитый отраслевой кадастр и имеет тенденцию стать основой всех других). Кадастр экологического каркаса и земельный должны быть совместимы и иметь "область пересечения" в данных. Таким образом, земельные комитеты и землеустроительные организации смогут использовать кадастр экологического каркаса для принятия решений в своей сфере.

   Кадастр экологического каркаса. Реально, какого-либо экологического кадастра практически нигде не существует. Кадастр экологического каркаса поэтому мог бы стать его составляющей, удовлетворяя все те потребности органов Госкомэкологии, которые не связаны с промышленными и городскими территориями. Начинать работу по созданию может быть удобно с создания кадастров ООПТ, хотя это только одна из составляющих каркаса. Кадастр ООПТ обеспечен нормативной базой и региональные комитеты экологии обязаны его вести.

   Кадастр экологического каркаса должен быть совмещен с централизованной системой оперативного наземно-космического мониторинга каркаса, поставляющей данные для ведения кадастра.

   На базе кадастра должны работать системы поддержки принятия управленческих решений по экологическому каркасу. Они должны быть установлены как в территориальных природоохранных органах, так и в других организациях, имеющих отношение к функционированию экологического каркаса, и могут быть разными, в зависимости от потребностей пользователя. Для управления такой сложной структурой важно, чтобы система была удобна для работы именно со своим объектом - сетью природных территорий. ГИС кадастра должна использовать весь соответствующий набор методов представления и вывода информации. Учитывая многофункциональный характер экологического каркаса, она должна предоставлять такие возможности как: способность оперировать большими массивами разнородной информации, способность прогнозировать возможные эффекты в связи с какими-либо изменениями, создание основы для выбора оптимальных вариантов решения той или иной проблемы.

   Земельный кадастр содержит следующую информацию:

   * Местоположение земельных участков;

   * Правовые характеристики земель: категория земель и целевое назначение, границы участка, сведения о собственниках земли и других держателях прав; сведения об обременениях;

   * Характеристики количества (площади по видам угодий) и качества земель: данные бонитировки почв по их пригодности к возделыванию сельскохозяйственных культур; сведения об агропроизводственных свойствах сельскохозяйственных угодий; сведения о природно-технологических свойствах земель; характеристики культуртехнического состояния сельскохозяйственных угодий; сведения о загрязнении.

   * Экономические кадастровые характеристики земель: нормативная цена земли; ставки земельного налога и иных платежей за землю; стартовая цена земельного участка при его продаже.

   Фактически, структура земельного кадастра мало где способствует сохранению экологических функций сельскохозяйственных ландшафтов. В стране не развит оборот экологической информации и, в частности, экологические кадастры (кадастр природных ресурсов, кадастр ООПТ). Это же касается и экологических элементов земельного кадастра. Нужно развивать их параллельно с экологическими кадастрами и привлекать к формированию региональных земельных кадастров не только Госкомэкологии, но и непосредственно научно-исследовательские организации, вузы, неправительственные экологические организации.

   Можно определить следующие основные направления корректировки земельного кадастра:
   - Для каждого земельного участка должны приводиться его экологическое значение и роль в экологическом каркасе территории (а не только для участков, имеющих природоохранные обременения - например, при отнесении их к особо охраняемым природным территориям).
   - Экономическая оценка земельных участков должна быть произведена с учетом их биоразнообразия и экологических функций, и именно в таком виде должна быть учтена и приведена в земельном кадастре.

   В заключение можно сказать, что нынешнее время дает достаточно благоприятные возможности для того, чтобы заложить основы будущего степного природопользования. Если их не использовать, необходимость в существовании экологического каркаса все равно останется, но начальные условия для его создания станут гораздо хуже, а процесс дороже.