Америка извлекла урок из великой засухи и пыльных бурь середины 30-х годов. После этой катастрофы аграрная политика федеральных властей стала обязательно включать программы сохранения сельскохозяйств

   енных земель в качестве одного из приоритетов. Наиболее яркое проявление этой политики - Программа резервирования территорий (Conservation Reserve Program, CRP). Решение о ее проведении содержалось в Билле о сельском хозяйстве 1985 года (Farm Bill - обновляемый каждые 5 лет основной федеральный нормативный акт США в сфере аграрной политики). Первоначально CRP была рассчитана на 5 лет, но впоследствии дважды продлевалась Биллями о сельском хозяйстве 1990 и 1995 гг. Сейчас подходит к концу уже третья пятилетка CRP.

   Содержание Программы, в основном, сводится к тому, что государство, во-первых, платит землепользователям за то, что они воздерживаются от распашки некоторых своих земельных участков. Во-вторых, оно материально стимулирует восстановление на этих участках квазиестественных экосистем. Кроме того, Программа сопровождается множеством дополнительных более частных и региональных программ и проектов.

   Как ни странно, выдающуюся роль в истории CRP сыграл Советский Союз. В течение 70-х годов США экспортировали в СССР зерно. Эта торговля представлялась американскому правительству политически важной и оно дотировало фермеров, принимающих в ней участие. Выгода оказалась для фермеров столь очевидной, что в Америке были вновь распаханы и засеяны зерновыми большие площади низкопродуктивных земель. В 1979 г. кончилась "разрядка" и этот рынок зерна рухнул. В соответствии с новым внешнеполитическим курсом, федеральные власти перестали доплачивать производителям зерна и те оказались в ситуации, несколько похожей на нашу ситуацию начала 90-х. Огромные площади низкопродуктивной, эрозионноопасной пашни стали нерентабельными. В первую очередь, это была проблема штатов прерийной зоны, где размещалось большинство таких территорий.

   Поиск решения занял несколько лет. К счастью для прерий, группы, лоббирующие интересы фермеров, нашли взаимопонимание с крупными природоохранными организациями, такими как The Nature Conservancy, National Audubon Society, Ducks Unlimited и Pheasants Forever. В результате их совместных действий родилась и была доведена до официального утверждения Программа резервирования территорий.

   Исходно, целями CRP были предотвращение почвенной эрозии, уменьшение производства излишков сельскохозяйственной продукции и снижение затрат государства на дотации фермерам (которые требовали продолжения субсидий). Основной механизм состоит в том, что землепользователи заключают с государством контракт, по которому они обязаны вывести из распашки часть своих земель и способствовать восстановлению на них естественной растительности. Со своей стороны, государство предоставляет за это разовые субсидии и налоговые льготы. Минимальный срок, на который заключается контракт, составляет 10 лет. Понятно, что при этом выводятся из распашки наименее продуктивные, эрозионноопасные, заболоченные и т.п. земли.

   CRP оказалась успешной как никакая другая федеральная почвозащитная и природоохранная программа. В ней на редкость гармонично соединились интересы самих землепользователей (для которых контракты CRP выгодны), государства и налогоплательщиков (которые экономят значительные суммы) и природоохранников, (которые получили мощный инструмент сохранения и восстановления квазиестественных экосистем на больших площадях).

   Реализация Программы в масштабе всей страны началась в 1986 г. За период до 1995 г. (когда начал истекать срок первых контрактов) в ней приняло участие более 375 000 землепользователей в 47 штатах. Общая площадь вовлеченных в CRP земель составила около 37 млн акров (около 15 млн га). Для сравнения, это вдвое превышает общую площадь, охраняемую в США в рамках Национальной системы заказников (National Wildlife Refuge System) и региональных систем воспроизводственных участков (wildlife management areas) вместе взятых. Доля выведенных из распашки площадей составила в некоторых штатах порядка 10% пахотного клина.

   Средозащитные цели программы вполне достигнуты. На участках CRP скорость эрозии почвы снижается, в среднем, с 22 до 1,7 т/акр (с 55 до 4,25 т/га). Подсчитано, что в целом это ежегодно сохраняет от размыва и развевания около 740 млн тонн почвы. Помимо этого прямого результата, программа вносит немалый вклад в сохранение качества воды путем снижения выноса загрязняющих веществ с водоразделов и создания вокруг водотоков и водоемов полос ненарушенных экосистем, играющих роль фильтров для стока. Так, на севере Великих Равнин (центр США) с осуществлением программы связывают снижение загрязнения открытых вод нитратами на 11%, фосфатами - на 13%, снижение содержания взвешенных веществ на 10%. В денежном выражении, выгода от этого составляет 79 $ на каждый акр, вовлеченный в CRP.

   На территориях, выведенных из распашки, восстанавливаются квазиестественные экосистемы. Более 2/3 всех участков CRP расположено в прерийных регионах (карта). Соответственно, не менее, чем на 87% выведенной из распашки площади были восстановлены злаковые экосистемы (прерии, луга, водно-болотные угодья типа займищ). Благодаря этой программе, в аграрных ландшафтах возникли биотопы многих видов животных, в том числе редких и охраняемых. Например, в штате Миннесота в 4 раза выросла численность большого лугового тетерева (Tympanuchus cupido) - характерного вида прерий, охраняемого в Миннесоте и ряде других штатов. Аналогично, этот вид перестал быть угрожаемым в штате Колорадо. В Айдахо резко выросла популяция колумбийского острохвостого тетерева (Pedioecetes phasianellus), широко заселившего участки CRP; до этого вид рассматривался как кандидат в федеральный список угрожаемых видов (в США нет Красной книги). В среднем, в регионе Великих Равнин численность прерийных видов птиц возрастает на участках CRP после вывода их из распашки в 21 раз.

   Для нас подобная программа выглядит сказкой. В основе ее - выплаты из федерального бюджета. Трудно даже представить себе это в наших странах. Между тем, и в самих США этот аспект программы вызывает немало вопросов - ведь тратятся деньги налогоплательщиков. В 1995 г. весьма велика была вероятность прекращения программы, так как Конгресс и администрация США не хотели продлевать ее действие на следующие 5 лет.

   Однако, многочисленные исследования и расчеты показывают, что CRP не только не затратна, но выгодна государству. Каждый вложенный в нее доллар принес, в конечном счете, немалую прибыль федеральному бюджету.

   Так, увеличение продуктивности почв вследствие реализации CRP оценивается в 36 $/акр (90 $/га). Денежный эффект от снижения дефляционной эрозии варьирует от 11 до 26 $/акр (27,5 - 65 $/га) в разных регионах США. Уже упоминалось о выгоде от повышения качества воды. Помимо этого, федеральное правительство экономит ежегодно 500 млн $ на субсидиях фермерам, поскольку выплаты в рамках CRP меньше, чем субсидии, получаемые фермерами на выращивание зерновых. Кроме того, дополнительно экономится какая-то сумма на снижении затрат на хранение излишков зерна, на снижении субсидий экспортерам и т.п. В результате, за период 1986-1990 гг. различные траты из федерального бюджета в рамках CRP составили 8,1 млрд $, тогда как общий объем косвенных поступлений в бюджет и экономии оценен в 8,7 млрд $. В 1991 г. федеральный бюджет сэкономил 30,65 $ на каждый акр, выведенный из распашки из-под пшеницы, еще дополнительно 12,32 $/акр в случае, если эта пшеница выращивалась на экспорт (экспортные субсидии) и 38,52 $ на каждый акр из-под кукурузы. Только эти сэкономленные средства полностью покрывают затраты CRP в шести штатах Среднего Запада.

   В то же время, CRP оказалась выгодна землепользователям и местным общинам. Прямым свидетельством этого является внушительное число участников программы и вовлеченных в нее площадей. Хотя фермеры получают за выведенные из распашки участки меньшие субсидии, чем при выращивании зерновых, но ведь они и тратят на эти участки намного меньше. Например, в штате Висконсин выплаты фермерам составляют 55 $/акр за каждый год участия в программе. Дополнительно к этим рентным выплатам, государство покрывает 50% расходов землепользователей на восстановление экосистем на месте пашни. Кроме того, реализация CRP привела к тому, что цены на зерно держатся устойчиво выше тех, которые ожидались в случае прекращения программы.

   Помимо этого, в ходе CRP значительно повысилась рекреационная ценность угодий. Участки CRP служат биотопами многих видов охотничьих животных (особенно птиц). Это привело к увеличению численности дичи, что вызвало оживление любительской охоты. В регионах массовой реализации CRP вырос поток отдыхающих, что стимулировало рост локальной экономики и увеличение количества рабочих мест. Так, в штате Северная Дакота эти факторы создали дополнительно 19 000 рабочих мест. На начало 90-х увеличение доходов от любительской охоты и рыбной ловли в масштабах всей страны оценивалось в 4,7 млрд $.

   С самого начала в разработку и реализацию CRP было вовлечено большое количество разных общественных и коммерческих организаций. Они участвуют в программе на разных этапах - от информирования землепользователей до восстановления экосистем и управления выведенными из распашки участками.

   Для правильного понимания роли и места CRP в сохранении ландшафтов прерии нужно еще иметь в виду, что это отнюдь не единственная программа, направленная на резервирование и восстановление природных экосистем в США. В действительности, CRP - лишь одна из многих подобных программ - национальных и региональных, государственных и негосударственных.

   Рассказ о Программе резервирования территорий основан на материале, подготовленном Харви Хэлворсеном (Harvey H. Halvorsen), специалистом Управления природных ресурсов штата Висконсин (США). Мы искренне благодарны ему за то, что он взял на себя этот труд (We cordially thank him for taking over the task of preparing the material on the Conservation Reserve Program).

   Комментарий СБ. Рассуждение на тему частных земель.

   Характерной чертой взаимодействия общества со степными экосистемами является то, что подавляющее большинство степных участков существует в качестве сенокосов и пастбищ на сельскохозяйственных землях. Очевидно, в обозримом будущем они останутся в этом статусе.

   В заповедниках охраняется лишь малая часть от всей площади сохранившихся степей. Этой части явно недостаточно для сохранения разнообразия сообществ и поддержания популяций угрожаемых видов. С другой стороны, как бы мы ни стремились к этому, значительное увеличение строго охраняемой площади в степях вряд ли возможно. Показательны в этом отношении трудности с отводом степных участков при создании новых и расширении существующих заповедников в степной зоне (например, Барабинский, Кулундинский, Ростовский заповедники, заповедник "Чазы"). Неопределенное правовое положение сельскохозяйственных земель, дефицит кормовых угодий и тяжелая экономическая ситуация в сельском хозяйстве очень осложняют процедуру создания заповедников. Значительные степные массивы сохранились в бСССР на землях обороны (полигоны; см. СБ №2 и статью О. Листопада в настоящем номере). Но в последнее время многие из них прекращают существование и также переходят в разряд земель сельскохозяйственного назначения.

   Таким образом, задача сохранения степей как биома и отдельных степных видов и сообществ во многом сводится к задаче сохранения и восстановления степей и связанных с ними иных экосистем степного ландшафта на сельскохозяйственных землях.

   Для этого нужно понимать специфику правового и социально-экономического положения этих земель. Одной из важнейших черт земель сельскохозяйственного назначения во всех "степных" странах бСССР является то, что права управления ими в существенной степени делегированы более или менее независимым от государства хозяевам. Речь идет вовсе не только о фермерах, которые, в целом, составляют незначительное меньшинство сельских землепользователей. [сноска: используем это слово как общее обозначение всех субъектов землепользования, включая собственников, владельцев и арендаторов земли]. Основную же их массу образуют разного рода коллективные хозяйства - в форме АО, ТОО, колхозов, совхозов или др. При этом, как кажется, не имеет принципиального значения на каком именно праве осуществляется распоряжение землей. Во всех случаях землепользователь обладает примерно равными правами определять использование угодий и выбирать способ и конкретную технологию этого использования. В этом смысле, нет разницы между бессрочным пользованием колхозов советских времен и частной собственностью или долгосрочной арендой. Степень вмешательства государственных органов в процесс пользования землей зависит не от формы собственности, а от системы законодательства и сложившейся практики администрирования. Так или иначе, но даже во времена самого жесткого государственного вмешательства в пользование сельскохозяйственными землями, это вмешательство не достигало той степени, в какой осуществляется оно, к примеру, в управлении лесным фондом.

   Таким образом, сохранение и восстановление степей на сельскохозяйственных землях означает сохранение и восстановление их на участках отдельных землепользователей, которые самостоятельно принимают решение об участии или неучастии в такой программе. Традиционно, в СССР и пост-советских странах государство навязывает землепользователям ограничения на некоторые способы использования угодий, пользуясь угрозой санкций. Таковы, например, в действующем российском законодательстве положения Земельного кодекса о санкциях за ненадлежащее использование земли. Наличие определяемых государством рамок, ограничивающих права землепользователя, безусловно необходимо. Однако, в настоящее время этот путь нельзя признать справедливым. В сущности, государство отбирает у землепользователя часть его прав на землю (например, накладывая обременения на земельный участок), ничего не давая взамен. Реально, даже если законы предусматривают какие-то компенсационные меры, как Закон РФ "Об особо охраняемых природных территориях" в случае создания памятника природы на землях каких-либо пользователей, государство сейчас не способно или не хочет их предоставить.

   Между тем, в США и Канаде прерии находятся в том же положении, что и наши степи. Распахано более 95% площади высокотравных прерий и более 80% - смешанных и низкотравных прерий (сходны, соответственно, с луговыми, настоящими и сухими степями). Там существует точно такая же проблема сохранения и восстановления квазиестественных экосистем, и прежде всего прерий, на сельскохозяйственных землях, находящихся в частном владении. И точно также она решается путем наложения определенных обременений и введения условий землепользования. Но в этих странах сложилось большое разнообразие форм и методов взаимодействия между государством, природоохранной общественностью и землепользователями. CRP - один из наиболее впечатляющих примеров. Конечно, между нашими странами существует огромная разница в правовых, экономических и социальных реалиях, и этот американский опыт не может быть скопирован в странах бСССР. Но он демонстрирует возможности, заложенные в прямых отношениях с землепользователем, без привлечения сонма контролирующих и "заинтересованных" органов.