Программа разработана Рабочей группой при Председателе Правительства Российской Федерации, в соответствии с Протоколом первого заседания Круглого стола, состоявшегося в Кремле 26 декабря 1997 года, и "определяет основные направления государственной земельной политики, систему стратегических и тактических мероприятий по развитию земельных преобразований, которые, с одной стороны, требуют минимума затрат, а с другой - уже в ближайшее время могут обеспечить экономическую и социальную отдачу".

    Программа исходит из следующих посылок.
    Основа национального богатства России - огромные земельные ресурсы - используется крайне неэффективно. Начатая в 1991 году земельная реформа не доведена до конца. Не создана система земельного законодательства. Земельный рынок, его инфраструктура находятся в начальной стадии становления и отстают от потребностей реальной экономики. Отсутствие системы реальных гарантий прав на земельные участки приводит к снижению инвестиций в различные отрасли экономики, связанные с использованием земли. Миллионы гектаров земли выведены из хозяйственного оборота. Таким образом, к началу 1998 года в сфере земельных отношений сложилась предкризисная ситуация.
    Перед Россией - сложная задача: завершить реформирование земельных отношений и создать российскую национальную систему землепользования, которая позволит соединить свободу владения землей, эффективное использование и социальную справедливость при ее распределении.
    Разумная и эффективная земельная политика может стать основой развития экономики. Земельные ресурсы - сложный социально-экологический и экономический объект управления. Мировой опыт показывает, что в современных условиях рыночная экономика требует такого государственного управления земельными ресурсами, которое обеспечивает строгое соблюдение земельного законодательства в сочетании с экономической самостоятельностью субъектов землепользования.

    Проект "Программы..." был передан на рецензию в различные ведомства. Мы публикуем выдержки из рецензии Министерства природных ресурсов (написанной А.С. Мартыновом, Координатором Национальной стратегии сохранения биоразнообразия).

    Основной слабостью предлагаемой программы является недостаточное внимание к системе экономической оценки и налогообложения земли в ходе земельных реформ. Эти вопросы отодвинуты в программе даже не на второй, а на третий план после разрешения проблемы частной собственности на землю и создания системы рыночного оборота земельных участков. Подобная постановка обрекает проблему реформирования земельных отношений на политическую блокировку со стороны лево-центристких сил и длительное топтание на одном месте. В то же время сдвинуть дело с мертвой точки и без идеологических заклинаний о рынке земли или обильных госдотаций в аграрный сектор можно за счет переноса акцентов на сферу налогообложения.
    Единственно успешный путь к повышению эффективности хозяйственного использования земли лежит через повышение экономической ответственности тех структур общества и частных лиц в прямом пользовании которых находятся земельные участки. Только ответственность личным экономическим благополучием способна обеспечить отбор тех физических и юридических лиц, которые в силу опыта, знаний, профессиональных навыков способны получить на земле наибольшее количество товарной продукции не меняя форм ее целевого использования. Подобную экономическую ответственность перед всем обществом, в том числе перед людьми в силу разных причин отчужденными от пользования общенародным земельным достоянием, способна обеспечить только адекватная плата за землю. Все землепользователи, независимо от системы собственности должны платить обществу тем более высокие налоги, чем продуктивнее или выгоднее расположена используемая ими земля.

    ... Министерство природных ресурсов считает политически ошибочной установку составителей программы на медленное повышение уровня земельных налогов и их ограничение преимущественно потребностями органов управления земельными ресурсами. В нынешних условиях объективно необходимо форсировать повышение относительной и абсолютной роли земельных налогов (других видов природно-ресурсной ренты) в бюджетах страны и регионов, а также компенсацию рентой снижения налогов на отечественного производителя и доходы населения.
    Имеется множество аргументов в пользу замены налогов на прибыль и НДС земельными и природо-ресурсными налогами, среди них даже не самым главным оказывается политически нейтральное стимулирование перехода земли к эффективным владельцам (см. выше). Куда важнее в нынешней ситуации тот бесспорный факт, что сбор земельных налогов проще организовать и легче обеспечить.

    ... Очень опасным представляется заложенное в первом этапе программы сохранение низких земельных налогов и форсированного использования инструментов фондового рынка для вторичного обращения с земельными закладными (залог, доверительное управление, пулы закладных). При таком сочетании долги превращаются в "квазиденьги", которые легко и весьма безответственно перебрасываются банковскими структурами туда, где они способны давать наиболее быстрый эффект финансовым структурам. Большинство таких структур совершенно не связано с интересами землепользователей, поэтому "квазиденьги" в их руках легко приходят в места выгодного вложения и столь же легко уходят при малейших трудностях экономики. Поскольку аграрный сектор, по определению, зависим от массы случайных факторов (непогода, вредители, деградация земли), то ему гарантированы регулярные финансовые лихорадки, наиболее крупные из которых могут провоцировать массовое бегство финансового капитала из страны, как это имело место при последних кризисах в Индонезии, Корее да и в России.
    Несостоятельным нам представляются и намерения составителей программы обеспечить "целевое" использование средств земельных налогов исключительно на финансирование землеустройства, управления землепользованием, мониторинга земель и восстановление их плодородия. Таким образом, задается "потолок" суммы налогов в объеме затрат органов управления земельными ресурсами. При таком подходе о финансировании за счет земельной ренты учителей, врачей, охраны природы, развития инфраструктуры не может быть и речи. Это вопиющая несправедливость, поскольку сумма благ создаваемых плодородием, местоположением и инфраструктурным обустройством земли многократно превышает затраты земельного ведомства и может использоваться для наполнения бюджета. Опасения представителей Минземстроя РФ за снижение статуса своего ведомства при таком подходе к проблеме выглядят совершенно несостоятельными. Превращение земельных налогов в ведущий источник средств для бюджета страны гарантирует ведомству, отвечающему за управление этим источником, не только высокий статус, но и полноценное финансирование его структур.
    Проявившаяся в последние годы общемировая тенденция к включению потерь или приращения природных ресурсов в систему национальных счетов, объективно отвечает интересам нашего государства. Россия, располагающая богатейшими ресурсами земли, недр, вод и биоразнообразия, вправе ожидать позитивных эффектов в случае признания стоимости природных ресурсов серьезным элементом системы международных взаиморасчетов. Уже сейчас мы имеем примеры экономического регулирования трансграничных переносов атмосферных загрязнений, создания системы компенсаций лесным странам за связанный в древесине и болотах углекислый газ, обладающий парниковым эффектом, есть примеры конверсии внешних долгов государств в программы сохранения живой природы. В этих условиях необходимо форсировать создание систем экономической оценки всех природных ресурсов как элементов национального богатства России.
    Этот процесс может оказаться под угрозой из-за различий в методических принципах экономической оценки земли и других природных ресурсов. С этих позиций не самой правильной представляется увязка методов оценки земли и расположенных на ней имущественных комплексов. Не возражая, в принципе, против такой взаимоувязки Министерство природных ресурсов считает, что не менее важным является построение экономической оценки земли на общих принципах с оценкой других природных ресурсов (недр, водоемов, лесов, животного и растительного мира, включая биоту почв), территориально связанных с земельными участками. Соответственно, Минприрода РФ выражает готовность оказать содействие Минземстрою РФ в согласовании принципов экономической оценки ресурсов, в подготовке методик расчета стоимости и уровня платежей, в том числе, стартовых показателей для торгов, аукционов, организуемых при заключении арендных соглашений, концессий или продаже отдельных участков. Минприрода РФ считает, что увязка в единую систему всех природоресурсных платежей на принципах земельного налогообложения позволит существенно упростить систему налогов и сократить их число, что объективно необходимо для оптимизации бюджетного процесса.