Пока федеральный Земельный кодекс не принят, местные власти пытаются сами урегулировать земельные отношения в своих регионах. Похоже, лидирует тут Поволжье. Год назад был принят Закон "О земле" Саратовской области (см. СБ, 1998, №1), этим летом последовало принятие аналогичных законов в Самарской области и Республике Татарстан. Строго говоря, оборот земельных участков в городах - давно уже не новость. Действительно новым в этих законах стало введение свободных (более или менее) операций с другими землями, в первую очередь - сельхозназначения.

Аукцион по продаже земельных участков, находящихся в Саратовской области, планировалось провести в Москве в сентябре-октябре этого года. Цель организации аукциона - изучить российский земельный рынок и ценовую ситуацию на нем, а также увеличить приток инвестиций в регион.

Инициатива проведения аукциона в Москве принадлежит правительству области. Кроме прочего, выставляются и участки земель сельхозназначения в степных Саратовском, Балаковском, Энгельсском и других районах области. Всего ожидается более 100 лотов.

Вообще же, после принятия областного закона "О земле" в Саратовской области проведено около 100 аукционов по продаже земельных участков. Земельный рынок "состоялся в основном в крупных городах области", с меньшей активностью идет продажа земель сельскохозяйственного назначения (выступление губернатора области Д. Аяцкова на пресс-конференции в агентстве "Интерфакс" в Москве). Причина, считает Д.Аяцков, заключается в том, что "хозяин земли есть, а товара нет" - владельцы земельных паев, полученных в ходе реформирования колхозов и совхозов, "не знают, в каком конкретно месте находится их земля".

В связи с этим, в области принято решение ускорить работу по составлению областного земельного кадастра. Его введение позволит "каждому владельцу пая знать местонахождение своего участка". Всего в Саратовской области приватизировано около 800 тыс земельных паев.

У Генпрокуратуры вызвали возражения 15 статей закона, а текст еще трех статей в исковом заявлении предлагалось привести в соответствии с законодательством РФ.

Основные претензии сводятся к тому, что поскольку законом вводится купля-продажа земли и распределение собственности на землю, то она начинает выступать объектом гражданских правоотношений. Однако действие соответствующей главы 17 Гражданского кодекса РФ пока приостановлено (до введения в действие нового Федерального Земельного кодекса). Кроме того, по мнению Генпрокуратуры, часть статей закона противоречит Конституции РФ, а другая - не подкреплена федеральным законодательством.

Однако представители губернатора, областной думы и областного земельного комитета не согласились с доводами представителя Генпрокуратуры. Они представили "документальное подтверждение соответствия Закона о земле действующему законодательству, подкрепленное ссылками на нормативные указы и документы".

Земельный кодекс Татарстана (принят 15-й пленарной сессией Госсовета РТ 10 июля 1998 г., далее - ЗК РТ) и Закон Самарской области "О земле" (принят Самарской губернской думой 25 июня 1998 г., Решение № 90, далее - ЗСО "О земле").

Как и их саратовский предшественник, оба новых нормативных акта основаны на тексте не принятого проекта нового Земельного кодекса РФ. В обоих законах отсутствует какая-либо региональная специфика. Самарский, к тому же, - отличается просто удивительной неконкретностью. Возможно, законодатели рассчитывали на серию подзаконных актов, но пока оставлен широкий простор административному произволу, поскольку то, что не регламентирует закон, будет своей властью решать чиновник.

В обоих законах сохраняется принятая сейчас система деления земель на категории и понятие "целевого назначения" земель, регулируемого чисто административными методами. В обоих - разрешается более или менее свободный оборот (купля-продажа и т.п.) земельных участков и частная собственность на них (что, само по себе, вполне соответствует законодательству РФ). При этом, если в ЗК РТ оговорено, что земли особо охраняемых территорий не подлежат передаче в частную собственность (ст.42) и, тем самым, исключены из оборота (ст.82), то в самарском Законе этого нет. Введя вышеупомянутые "прогрессивные" положения, авторы законов забыли дополнить их экономическим механизмом регулирования использования земли и ее оборота. Зато, например в ЗК РТ, выделение и даже продажа земель сельхозназначения обставлены множеством административных рогаток. В самарском просто нет сколько-нибудь внятного регламентирования.

В обоих законах есть раздел об охране земель. К сожалению, как и прежде, требования законов направлены на обеспечение максимально полного использования земель сельхозназначения. В обоих законах "зарастание участка сорными растениями, кустарником и мелколесьем" расценивается как "ухудшение состояния земель", в обоих - имеется положение о принудительном изъятии земельного участка, если он не используется соответственно целевому назначению в течение трех лет (ЗК РТ, ст.115; ЗСО "О земле", ст.69). При этом, определение, что есть "сорная растительность" не дано. Известно, что в данных регионах заброшены в залежь большие площади нерентабельной пашни, на которых восстанавливается степь. Далеко не все они официально выведены из пахотного клина. Понятно, что в первые годы восстановительная сукцессия проходит бурьянистую стадию. В это время налицо все критерии, приводимые в законах как основание для санкций, вплоть до изъятия участка. В принципе, на этом основании можно отобрать землю у половины фермеров и почти всех сельскохозяйственных АО Самарской области, в Татарстане ситуация немногим лучше. Вместе с тем, и за снижение плодородия земель, ухудшение экологической обстановки и (только в РТ) нарушение режима ООПТ законы обещают ту же кару.

Статьи об экономическом стимулировании охраны земель также есть в обоих законах. Они производят впечатление совершенно беспомощных, особенно в ЗК РТ (ст.42). Такой потенциально мощный экономический рычаг как ставка земельного налога практически не используется. Предусмотрено только освобождение от платы за земельные участки, "находящиеся на стадии сельскохозяйственного освоения" (ЗК РТ, ст.42) либо "в процессе рекультивации" (ЗСО "О земле", ст.82). Из пушки по воробьям...

Крайне неудовлетворительно, как и в саратовском законе, написаны положения о сервитутах и обременениях. Заметим, что все природоохранные ограничения на сельскохозяйственных землях, включая режимы ООПТ, созданных без изъятия участка, реализуются именно в форме обременений на землепользование. Поэтому очень важен порядок установления, изменения, регистрации и контроля обременений. В этих законах он абсолютно не раскрыт. Отсылка к "действующему законодательству" в настоящее время является пустой, так как соответствующее законодательство отсутствует и представляется, что именно уровень земельного закона субъекта Федерации оптимален для детальной проработки механизма действия обременений (см. также: А. Мартынов "О земельном законе Саратовской области и не только о нем" // СБ, 1998. № 1). Соответствующие статьи данных Законов неприменимы без дополнительных подзаконных актов, которых пока нет. Весьма вероятно, что регулирование будет практически осуществляться на уровне ведомственных инструкций региональных комземов.

Отдельная проблема - противоречие этих региональных законов федеральному законодательству об охране природы. Так, ст.5 ЗК РТ устанавливает, что в компетенцию Кабинета Министров РТ входит право утверждать границы ООПТ, но в ней ничего не сказано о режиме. Ничего не сказано о нем и в других статьях ЗК РТ. Разумеется, это не значит, что режим можно будет не утверждать, но здесь создается опасный правовой вакуум и есть риск, что он может быть замещен на основании ст.9 этого Кодекса, которая дает право районным администрациям на "установление обременений земельных участков в порядке, предусмотренном законодательством". Не менее странно, что в национальных и природных парках ЗК РТ запрещает "деятельность, не связанную с сохранением и изучением природных комплексов и объектов" (ст. 25), что мало увязывается со спецификой этих форм ООПТ.

У самарского закона - свои причуды. В соответствии с данным Законом, полномочия утверждать в области режим и границы ООПТ получил орган законодательной власти - губернская Дума. Администрация области устранена из этого процесса. Поскольку указанные действия, по сути, равносильны акту создания ООПТ, это положение противоречит Федеральному Закону "Об ООПТ", который относит создание ООПТ в компетенцию органов исполнительной власти (ст. 8-1; 14; 19-2; 23; 26-1, 5). Кроме того, полномочия устанавливать границы "охраняемых земель местного значения", по ЗСО "О земле", имеют органы местного самоуправления, хотя термин "охраняемые земли местного значения" в Законе не раскрыт, отсылки на действующее законодательство являются, видимо, пустыми.

Реальным негативным следствием таких противоречий может быть, кроме прочего, то, что ООПТ, созданные в соответствии с областным Законом, окажутся не валидными с точки зрения федерального законодательства. При возникновении конфликтных ситуаций это может быть основанием для опротестования законности существования данной ООПТ (подобно тому, как это происходит сейчас с заказником "Саратовский" в Саратовской области - см. стр. ).