ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО. НОВЫЕ ДОКУМЕНТЫ
ПРИКАЗ Госкомэкологии РФ от 19.12.97 N 569 “Об утверждении перечней (списков) объектов животного мира, занесенных в Красную книгу РФ и исключенных из Красной книги РФ”. Зарегистрировано в Минюсте РФ 11.02.98 N 1472. (290.070.000): Утверждены соответствующие Перечни объектов животного мира (по состоянию на 01.11.97).
ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ РФ:
«О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о порядке использования 4 Государственного центрального полигона (объекты и боевые поля, размещенные на территории Республики Казахстан) Министерства обороны Российской Федерации» (№ 46-ФЗ от 28 марта 1998 года),
«О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об условиях использования и аренды испытательного полигона Сары-Шаган и обеспечения жизнедеятельности г. Приозерска» (№ 47-ФЗ от 28 марта 1998 года),
«О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об условиях использования и аренды полигона Эмба» (№ 48-ФЗ от 28 марта 1998 года),
«О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о порядке использования 929 Государственного летно-испытательного центра (объекты и боевые поля, размещенные на территории Республики Казахстан) Министерства обороны Российской Федерации» (№ 49-ФЗ от 28 марта 1998 года)
Приняты Государственной Думой 20 февраля 1998 года, одобрены Советом Федерации 13 марта 1998 года. Законы ратифицируют Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об условиях использования и аренды соответствующих полигонов, подписанные 20 января 1995 года.
О ЗЕМЕЛЬНОМ ЗАКОНЕ САРАТОВСКОЙ ОБЛАСТИ И НЕ ТОЛЬКО О НЕМ
Александр Мартынов, эксперт СоЭС
От редакции. Саратовская область стала первым субъектом Российской федерации, который не дождавшись федерального Земельного кодекса принял собственный Закон о земле (принят Саратовской областной думой 12.11.97.). Все, вероятно, помнят сколько шума вызвало это в центральных СМИ разной политической ориентации. Но было бы неправильно и опасно за завесой политических спекуляций не увидеть огромного влияния, которое новый закон окажет на состояние степных экосистем и видов в Саратовской области. Более того, таким образом создан прецедент и нет никакой гарантии, что он не будет иметь последователей в других степных регионах России. Мы помещаем краткий комментарий к Закону. Полный текст его воспроизведен в номерах Ведомственного приложения Российской газеты (Выпуск “Бизнес в России”) от 27.12.97. № 51 (138), от 10.01.98. № 1 (139) и от 24.01.98. № 3 (141).
1. Основной массив текста Закона Саратовской области о земле представляет собой переложение на областной уровень положений проекта Земельного кодекса Российской Федерации с внесением в него изменений в части политического решения о купле-продаже участков земли сельскохозяйственного назначения. Концептуально, такой путь законотворчества плох. Дело даже не в откровенной политической конъюнктурности, цель которой "прокукарекать", а дальше хоть не рассветай. Дело в том, что региональный закон, как документ более приближенный к конкретной жизни, должен более четко, чем кодекс определять процедуры и технологию владения, пользования и защиты земли. Когда этого нет в Федеральном Кодексе, можно исправить дело в Федеральных и местных законах, но когда региональный закон лишь декларирует намерения, а их реализацию фактически передоверяет чиновникам (или вообще никому), то можно лишь сожалеть о возможностях, упущенных саратовскими законодателями. Исключением из сказанного является лишь описание процедуры выделения земельных долей (в том числе в натуре) из коллективной (колхозной) земельной собственности. Однако к теме нашего комментария (закон и охрана земли) эта конкретика практически не имеет отношения.
2. С позиций требований к региональному закону недопустимо отсутствие конкретизации процедур и механизма установления экологических обременений земельных участков и экологических сервитутов. Сами понятия обременений и сервитутов являются новыми, поэтому их внедрение в практику будет непростым. Если законодатель не конкретизирует своего замысла, то чиновник исполнительной власти, в лучшем случае, ничего не сделает в этом направлении, т.е. оставит все как есть и это будет еще не худший вариант.
3. Бездумное "переписывание" статей Федерального кодекса обернулось для саратовского закона некоторыми казусами, которые в степной области выглядят экологически опасными. Так, статья 15, п. 4 предоставляет землепользователю возможность вовлекать в сельскохозяйственный оборот расположенные в границах землепользования леса, кустарники, болота. То, что можно пропустить в общероссийском законодательстве, недопустимо воспроизводить в малолесной области, где каждая нераспаханная сотка земли должна быть объектом внимания и иметь возможность для получения экологической защиты. Здесь же одним росчерком политически торопливого пера из-под такой защиты выведено множество потенциальных звеньев будущих экологических сетей.
4. Другой казус содержится в статье 37, которая декларирует необходимость защиты земли от множества "опасностей", в том числе от "зарастания сорной растительностью, кустарниками и мелколесьем". Чем не основание для ликвидации лесополос, распашки межевых полос, дерезняков, околков и других последних оплотов естественной растительности и опорного каркаса местообитаний лесостепной флоры и фауны. Если далеким от земли федеральным депутатам можно простить введение в кодекс понятия "предельно допустимые нормативы концентрации ... сорных растений, вредителей и болезней", то повторение этих перлов в региональном законе говорит лишь о том, что составителям закона на самом деле эти проблемы "до фени". Они не будут работать, да и не замышлялись как работающие.
Все остальные замечания не относятся к специфике саратовского закона, а связаны с переписанными в него положениями Федерального земельного кодекса. К Федеральному же документу с позиций эколога есть две основные претензии.
Первая - декларативность экологических положений, для реализации которых не предусматриваются конкретные процедуры.
Вторая - принижение роли земельной ренты (земельного налога) как универсального инструмента, пригодного и для экономической защиты земли (расположенных на ней экосистем), и для предотвращения спекулятивного ограбления народа, и для ограничения расширяющейся урбанизации. Декларативность - родовая болезнь российского законодательства. Проектом кодекса (и саратовским законом) предусмотрены экологические ограничения. Но сделать их реальными процедурами землепользования можно только в случае, если весь комплекс документов (поземельные книги, земельный кадастр, регистрация сделок с землей, документы землевладельцев и прочее, прочее) будут содержать соответствующие пункты и разделы. А вот их-то присутствие в документах на землепользование кодексом и не предусматривается. Этот вопрос отдан на откуп исполнительной власти, которая без законодательного принуждения крайне неохотно идет на изменение форм отчетности. Поскольку же земельная документация должна согласовываться множеством ведомств (аграрии, лесники, водники, градостроители, недропользователи и проч., и проч.), то появления в ней экологических позиций можно будет ждать до "морковкина заговения".
Вопрос о земельной ренте - наиболее острый. Это вопрос о справедливости государства по отношению к своему народу. При определении принципов платы за землю опорной точкой является нравственное правило, согласно которому все жители страны, в том числе и будущие поколения, имеют равное право на получение тех благ которые дает земля России. Это право не зависит от того, какой участок земли находится в их личной собственности и есть ли у них земельная собственность вообще. Экономическим выражением создаваемых землей благ является прибавочный доход - рента. В отличии от дохода, созданного трудом конкретного человека, рента принадлежит всем жителям страны в равной степени. Реальная справедливость заключается не в запрете на частное владение участками земли, а в недопущении частного присвоения земельной ренты. Одни люди могут владеть в десятки и сотни раз большим количеством земли, чем другие, однако безземельные не пострадают если собственники земли платят обществу ежегодно оцениваемую рентную плату (земельный налог) за природные ресурсы, общественные блага и преимущества местоположения. Полная выплата ренты (земельного налога) землепользователем позволяет (в принципе) каждому члену общества получить равную долю благ, даваемых землей. Однако, именно эту задачу не может решить все то громадье ограничений на оборот земли, которое нагорожено в Земельном кодексе и саратовском законе о земле.
Первое. В анализируемых документах задан потолок земельного налога, поскольку оговорено, что он направляется на "финансирование мероприятий по использованию и охране земель ..." и другие связанные только с управлением землепользованием. Таким образом, сумма налога не должна быть выше затрат органов управления земельными ресурсами, а о финансировании за его счет учителей, врачей, охраны природы, развития инфраструктуры - не может быть и речи. Это вопиющая несправедливость, поскольку сумма благ создаваемых плодородием, местоположением и инфраструктурным обустройством земли многократно превышает затраты земельного ведомства и может использоваться для наполнения бюджета.
Второе. В реальной жизни преимущества, создаваемые землей, изменяются как во времени, так и в пространстве. На одной улице стоимость углового участка с магазином в десятки раз выше стоимости участка в глубине двора. При прокладке дороги резко возрастает стоимость доступных по ней участков. Реально оценить всю сумму различий можно лишь одним способом - свободным взаимодействием людей, предлагающих обществу те рентные платежи, которые они могут выплатить при наилучшем использовании именно этого земельного участка. Дополнительные блага, производимые землей, оцениваются суммой максимального предложения, на уровне которого и должен устанавливаться земельный налог. В этом случае исчезает сама основа земельных спекуляций. Кодекс же предлагает процедуру оценки бюрократическим путем - специальной комиссией.
Третье. В составе оценочных комиссий не предусмотрено участие общественности - жителей территорий, на которых находятся оцениваемые участки, а привлечение независимых экспертов ограничивается наличием лицензий и опытом оценки земельных участков. Этот бюрократический барьер противоречит житейской логике, поскольку дееспособные граждане вполне успешно оценивают собственность при ее купле-продаже. Смысл такого ограничения становится ясен из содержания п.5 статьи 120 проекта Земельного кодекса, который определяет, что "в случае продажи земельного участка по более высокой цене доход, полученный сверх среднетерриториальной цены земельного участка, поступает в соответствующий бюджет". Это требование гарантирует коррумпированность процесса оборота земельных участков. Цену выше среднетерриториальной имеет минимум половина земельных участков на каждой территории, причем именно ценные участки чаще других меняют собственника. При наличии указанного запрета, ни одна сделка не будет оформляться выше среднетерриториальной цены. Разница же между декларированной в документах ценой и суммой, на которой реально согласились покупатель и продавец будет поделена между ними и чиновником, который будет об этом знать. Участие общественности в этой "процедуре" крайне нежелательно, поэтому законодатель и выполнил заказ заинтересованных в ней сил.
Значение объективной оценки земельных участков для налогообложения связано с тем, что цена земли растет в ходе ее антропогенного преобразования. При этом на сильно трансформированных, но экономически привлекательных участках мощнейшим образом действуют стимулы к сжиманию площади, занимаемой любым видом деятельности. Пространство используется настолько плотно, насколько физически доступно - города растут не вширь, а в многоэтажность или подземность. Необходимость платить за землю, используемую в хозяйстве (городском, сельском, лесном, охотничьем и т.д.), вынуждает переносить активность с удаленных, необустроенных (и в силу этого экологически малонарушенных) участков на земли, уже преобразованные для жизни и деятельности человека. Возникает и поддерживается баланс между урбанизированной средой и пространствами, занятыми ненарушенной живой природой. Это особенно актуально именно для степных территорий, поскольку в многолесных регионах действуют ограничения, устанавливаемые лесным законодательством для лесного фонда. У нас же - до более 90% земель имеют сельскохозяйственное назначение и, таким образом, остаются “один на один” со сферой законодательства земельного.