| обсудить | о программе | координатор | оглавление |

|MS Word|Text|

2.7 Программы УЖН в социальном контексте

Конфликт, примирение, партнерство

Возникновение конфликтов между национальными парками и окружающими его социальными общностями по широкому спектру вопросов и видов деятельности зачастую неизбежно и об этом свидетельствует опыт не только российских, но и зарубежных национальных парков.

В основе любого социального конфликта лежат противоречия, причиной которых являются разнополюсные интересы, потребности и ценности, которые трансформирующиеся в открытую борьбу сторон, в реальное социальное противоборство. Такие противоречия, наиболее часто возникают, вокруг распределения (ограничения использования) дефицитных ресурсов и получения выгод от такой политики. Как правило, инициативу в таких конфликтах проявляют частные владельцы, собственники и пользователи, которые проживают и/или ведут хозяйственную деятельность в границах национальных парков. Но ими могут быть отдельные представители и органов власти, и национальных парков.

Социальные конфликты объективно неизбежны в любой социальной среде, и более того, они, по своей сути, являются не деструктивными факторами, но, как это не парадоксально, необходимыми условиями ускоренного общественного развития.

Современное российское законодательство не дает национальным паркам иных возможностей обеспечивать сохранность природных объектов, как убеждение, экологическое просвещение, наложение штрафов за экологические правонарушения, а также ведение переговоров и согласований, которые должны привести к заключению юридических договоров и/или утверждению Положения о режиме использования земель национальных парков без изъятия из хозяйственного использования. Но, по имеющейся информации, в настоящее время, в абсолютно подавляющем числе национальных парков России, как нет таких Положений, так практически не заключаются и договора.

При отсутствии соответствующих институциональных структур, Стратегия управления национальными парками России и настоящая ее составная часть, посвященная программам УЖН исходят из необходимости скоординировать управленческую деятельность на землях без изъятия из хозяйственного использования путем создания координационной структуры с привлечением в ее состав, кроме представителей национального парка представителей местных властей и основных групп владельцев, собственников и пользователей.

Одной из сфер деятельности таких структур может стать не только организация переговорного процесса, ставящая своей целью ликвидировать условия для перехода в открытый конфликт, но и практическая деятельность по внедрению программ УЖН, как первая возможность позитивных согласованных действий. В этой связи рабочие группы и комиссии УЖН создаваемые в национальных парках могут рассматриваться, как прообраз будущих координационных структур на территории сотрудничества. В другом случае, они могут сформировать подкомитет в рамках вышестоящей структуры, отвечающей за переход территории к устойчивому развитию в более широком контексте.

Сказанное не означает, что единственным решением является создание таких официальных органов, как координационные и управленческие структуры. В некоторых случаях подходящие механизмы могут уже существовать в одном из секторов (общественный, частный или добровольческий), или же во всех этих секторах. Кроме того, можно опробовать иные подходы, например, проведение консультаций для представителей общественности и заинтересованных сторон, анкетирование и исследования, демократические выборы местных представителей и открытые собрания (сходы).

Важным условием избежания конфликтов при внедрении программ УЖН является и выполнение условий открытого конкурса по отбору участников программ УЖН, широкое освещение проведения такого конкурса в местных СМИ.

Стратегии УЖН рекомендуют национальным паркам на демократической основе стремиться к балансу интересов всех участников на территории сотрудничества. Таким образом, приоритетной его формой становиться интеграция национального парка с региональной социально-экономической системой. Такая интеграция повышает влияние НП на региональную экономическую, социальную и природоохранную политику.

При этом мы не имеем в виду ассимиляцию национального парка региональной социально-экономической системой, подразумевающую полную потерю влияния. Напротив, мы считаем, что при условии рационального управления, федеральный статус дает достаточные основания для избежания ассимиляции НП региональной структурой управления, при получении всех выгод от сотрудничества.

Некоторые руководители национальных парков порой склоняются, к явно заимствованной из советского прошлого, политике экологического экстремизма в региональной социально-экономической системе. Такая политика ведет к фактической изоляции национальных парков от социально-экономической системы региона и интересов местных социальных общностей. Мы считаем такую политику крайне непродуктивной и разрушительной для настоящего и будущего развития любого национального парка, любой природоохранной организации и деятельности.

По сути, между ассимиляцией национальных парков и их экологическим экстремизмом - крайними проявлениями политики управления НП, располагается обширнейшее поле интеграции, которое и предполагается практически развивать программами УЖН.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона “Об особо охраняемых природных территориях” граждане и юридические лица, включая общественные и религиозные объединения, оказывают содействие государственным органам в осуществлении мероприятий по организации, охране и функционированию особо охраняемых природных территорий. Государственные органы учитывают при осуществлении этих мероприятий предложения граждан и общественных объединений.

История свидетельствует, что благодаря инициативе представителей общественности в России создавались и создаются национальные парки, проводятся практически все значимые мероприятия по защите природы.

Важно скоординировать деятельность всех организаций и лиц, заинтересованных в развитии национальных парков, сделать ее максимально открытой. Важнейшей частью этой работы должно стать непосредственное вовлечение местного населения в решение общих для особо охраняемой территории проблем.

Существуют следующие основные направления привлечения местного населения к охране и функционированию национальных парков:

• участие в обсуждении планов развития национального парка (сельские сходы, опросы и т.п.);
• участие в природоохранных мероприятиях национального парка;
• участие в обслуживании посетителей;
• участие в работе координационных органов, Клубов друзей национального парка;
• производство продовольствия, сувенирной и иной продукции, предназначенных для удовлетворения потребностей посетителей парка;
• наемный труд в парке.

Кроме того, местное население должно иметь преимущественные и льготные права непосредственного участия в природопользовании вне заповедных зон национальных парков (охота, рыболовство, сбор грибов и ягод, лесопользование и т.п.), которое является традиционным источником их жизнеобеспечения.

Необходимо обеспечить при этом открытое совместно согласованное регулирование объемов, участков и периодов такого природопользования с тем, чтобы оно не приобретало промышленного характера, не ущемляло интересов местных жителей, а обеспечивало устойчивое использование природных ресурсов без ущерба для особо ценных природных объектов.

При отсутствии возможностей естественного воспроизводства потребляемых природных ресурсов, такое природопользование должно быть замещено на альтернативное, либо запрещено.

Если местное население и посетители собирают на территории парка большое количество дикорастущих грибов, ягод, орехов и т.п., в том числе с целью последующей их реализации, национальные парки совместно с местными органами власти должны предпринять меры не по категоричному запрету такой деятельности, а по строгому нормированию и контролю объемов такого природопользования, особенно для посетителей. Это позволит сохранить у местного населения традиционные источники доходов и, одновременно, обеспечить щадящую эксплуатацию природных ресурсов без ущерба для охраняемых природных объектов.

На будущее, ставится задача обеспечить значительное повышение доли доходов, получаемых местным населением в связи с обслуживанием посетителей национального парка при всемерном сокращении доли доходов, получаемых от лесопользования.

Деятельность национальных парков непосредственно связана с взаимодействием с органами федеральной власти, органами власти субъекта Федерации, районов и муниципальных образований.

В настоящее время финансирование национальных парков в основном обеспечивается за счет федерального бюджета (частичное финансирование природоохранной работы и научного мониторинга) и собственных источников доходов, прежде всего от лесопользования.

Предполагается, что и дальше природоохранная функция национальных парков должна регулироваться и финансироваться на федеральном уровне. Развитие туристской и рекреационной инфраструктуры, прежде всего на землях, включенных в границы национальных парков без изъятия из хозяйственного использования должно дополнительно привлекать финансирование на уровне субъектов Федерации, районных, муниципальных образований и частного бизнеса. Необходимо помнить, что хорошую поддержку своей деятельности можно и следует получать, также от неправительственных организаций, включая международные.

Важнейшие элементы повышения статуса и значения программ УЖН, путей их расширения на базе местных ресурсов, включают:

• постоянное позитивное деловое сотрудничество с органами власти – как долгосрочное, так и оперативное;

• широкое информирование о своей деятельности, в т.ч. через местные СМИ;
• демонстрацию положительных результатов и передачу опыта программ УЖН.

Важной сферой деятельности является проведение эффективных информационных и рекламных кампаний по популяризации подходов устойчивого жизнеобеспечения и роли в этом процессе национальных парков. Это требует хорошего взаимодействия НП с местными и федеральными СМИ, организации круглых столов, сельских сходов и иных общественно значимых мероприятий.

Роль местных органов власти в разрешении конфликтов была рассмотрена выше, и там же было рекомендовано апробировать альтернативные подходы применительно к конкретным обстоятельствам.

Для координации деятельности всех заинтересованных органов власти и представителей частного бизнеса и с их непосредственным участием могут создаваться соответствующие координационные структуры, формы которых могут быть разными, например:

• общественный координационный совет при национальном парке;
• соответствующее постоянно действующее совещание при губернаторе;
• комиссии и рабочие группы по решению открытых конфликтов природопользования, а также реализации отдельных совместных программ, включая программы УЖН.

• разработка стратегий привлечения частных фондов, бизнеса и неправительственных организаций к поддержке развития национальных парков;
• выявление интересов различных партнеров, заинтересованных организаций;
• определение стимулов для сохранения и устойчивого использования природных ресурсов местными жителями;
• договоренности о распределении доходов и иных выгод между партнерами и т.п.

Важнейшей особенностью таких вновь созданных структур является то, что они и формально, и фактически включают все заинтересованные стороны, и поэтому рассматриваются как партнеры и участники процесса УЖН. Если структуры будут создаваться чисто административными методами и действовать по принципу “сверху - вниз”, это войдет в противоречие с самой идеей устойчивого жизнеобеспечения, основанной на концепции совместного разрешения проблем, вовлечении всех заинтересованных сторон в сотрудничество. Зачастую применение указанного подхода требует фундаментального изменения мышления.

Начало работы по формированию координационных структур национальных парков может быть положено формированием постоянно действующих комиссий (рабочих групп) по осуществлению программ УЖН на территории сотрудничества.

В последующем эти комиссии (рабочие группы) с учетом накопленного опыта совместной работы могут постепенно расширять круг решаемых проблем, включая в него оперативное согласование вопросов по изъятию (покупке) земельных участков в природоохранном комплексе НП, проведению конкурсов (тендеров) на право строительства (реконструкции) и аренды земельных участков и/или объектов инфраструктуры НП, осуществлению мероприятий по развитию регулируемых туризма и рекреации, привлечению инвестиций и т.п.

При этом руководство национального парка должно отвечать за соблюдение природоохранной политики и иметь право отвергать предложения и рекомендации координирующих структур, если они этой политике противоречат. Это неоспоримое право национальных парков должно быть официально зафиксировано, как условие сотрудничества.

Координационные структуры должны служить механизмом оперативного согласования и подготовки решений руководства национального парка, органов власти субъекта Федерации, районов, муниципальных образований, других заинтересованных ведомств и лиц.

Координационные структуры могут также обеспечивать условия для реализации федеральными министерствами и ведомствами, директором национального парка, органами власти субъекта Федерации и муниципальных образований, заинтересованными местными организациями своих прав и полномочий по развитию территории сотрудничества при сохранении целостности НП, как объекта управления.

Координационные органы на первом этапе своей работы могут не иметь самостоятельного исполнительного аппарата и выполнять свои функции на общественных началах. Подготовка соответствующих проектов решений осуществляется при техническом содействии исполнительных аппаратов органов, представленных в Координационном совете, либо через совместно нанятого менеджера (координатора) УЖН. В аналогичном порядке осуществляется мониторинг выполнения принятых решений.

При создании координационного органа или аналогичной структуры, необходимо обеспечить баланс между представительством заинтересованных сторон и эффективностью работы. Этот орган не должен быть многочисленным (в идеале не более 7 человек). В соответствии с конкретными задачами и реализуемыми программами он может создавать соответствующие подкомитеты. По мере решения поставленных задач и появления новых направлений работы число подкомитетов и их функции могут изменяться.

Основные направления программ УЖН

Современное состояние российской экономики характеризуется недостатком инвестиций, дефицитом кредитных ресурсов, спадом производства и низкой покупательной способностью населения, что значительно усложняет решение социальных проблем, в т.ч. за счет развития самозанятости и малого бизнеса. Ключевыми факторами внешней поддержки программ УЖН могут стать неконкурентные методы государственного регулирования, льготный режим налогообложения и поддержка сельского предпринимательства.

Осуществить крупные программы, требующие значительного финансирования сегодня крайне затруднительно, поэтому программы УЖН нацелены на реализацию микро-проектов, ориентированных, прежде всего, на развитие семейного бизнеса и иных форм малого предпринимательства. Принцип использования малозатратных форм решения социальных проблем обеспечивается на всех стадиях реализации этих программ.

При этом на первом этапе предлагается сосредоточить внимание на поиске и практической апробации небольших проектов, ориентированных на отдельные группы местного населения.

На втором этапе наиболее удачные из таких проектов будут рассматриваться и использоваться в качестве модельных для тиражирования. Таким образом, предполагается разработать достаточно гибкую систему формирования устойчивого жизнеобеспечения, позволяющую осуществлять его постепенное развитие в условиях финансового дефицита. На наш взгляд, предлагаемый программами УЖН эволюционный процесс решения проблемы устойчивого жизнеобеспечения сегодня практически единственная возможность прогресса в данной области.

Как показывает анализ, в настоящее время, основными источниками существования сельского населения (самой многочисленной категории землепользователей и землевладельцев в границах национальных парков) служат личные подсобные хозяйства (ЛПХ), природопользование, социальные выплаты и льготы. При этом используемые для жизнеобеспечения природные ресурсы (капиталы) зачастую не предназначены для продажи, т.е. являются нерыночными продуктами, свойственными натуральному хозяйству.

При этом небольшое поголовье скота и птицы, крайне незначительные площади земельных участков, традиционно экстенсивные формы производства в ЛПХ, основанные на семейном труде не оказывают значимого негативного влияния на особо охраняемые природные объекты.

Доходы от наемного труда в национальном парке или в иных близлежащих предприятиях (организациях), а также доходы от частного предпринимательства для большинства населения не являются определяющими в связи с небольшим количеством экономически благополучных предприятий (организаций) и отсутствием у местного населения традиций самостоятельного устойчивого предпринимательства.

Существуют следующие основные законные источники получения доходов для местного населения:

• доходы от наемного труда в национальном парке, либо ином близлежащем предприятии (организации);
• доходы от ведения личного подсобного хозяйства;
• доходы, получаемые от природопользования (обеспечение древесиной, рыбалка, охота, сбор дикорастущих и т.п.);
• доходы от предпринимательства, в том числе по обслуживанию посетителей;
• социальные выплаты и льготы для социально незащищенных групп населения (пенсии, компенсации, оплата лечения и т.п.);
• помощь более зажиточных родственников, как правило, из городов.

Дополнительные привилегии включают налоговые льготы и, в зависимости от обстоятельств, бюджетную и гуманитарную поддержку.Крупномасштабная сельскохозяйственная деятельность в границах многих национальных парков в настоящее время сокращается, часть земель выходит их сельскохозяйственного оборота и зарастает.

По возможности, специализацию хозяйств в границах территории НП необходимо приводить в соответствие с потребностями в продуктах питания самой территории и отказываться от интенсивных антропогенных форм ведения производства стремясь обеспечить экологическую чистоту природной среды и продукции. При наличии соответствующих рыночных условий, потери доходов от снижения урожайности могут компенсироваться более высокими ценами, взятыми с посетителей парка.

Программы устойчивого жизнеобеспечения населения представляют собой сочетание коммерческих и поддерживающих микро-проектов:

• Коммерческие (предпринимательские) микро-проекты нацелены на местное население и предпринимателей, действующих (проживающих) на территории национального парка. Их целью является улучшение заработков местного населения путем создания новых направлений предпринимательской деятельности или же поддержку имеющихся предприятий в создании новых рабочих мест или иной деятельности, приносящей доход местным сообществам.
• Поддерживающие микро-проекты способствуют осуществлению предпринимательских инициатив, предоставляя консультации по ведению предпринимательства и иную поддержку, малодоступную для местного населения. В рамках поддерживающих микро-проектов могут создаваться новые структуры или механизмы, или же могут быть использованы уже существующие институциональные структуры, включая НП, местные органы власти и другие организации.

Возможность участия в микро-проектах предоставляется любым юридическим и физическим лицам, способным успешно их реализовать вне зависимости от рода их деятельности, членства в каких-либо ассоциациях, партиях или движениях.

Проекты реализуются на землях включенных в границы национальных парков без изъятия из хозяйственного использования и в охранных зонах. На первом этапе отработки программы УЖН и накопления участниками соответствующего опыта на этих землях будут выделяться более малые участки - "территориальные рабочие сегменты программы УЖН", которые со временем будут расширяться.

Обеспечение доступности льготного кредитования в сельской местности – это важнейший приоритет программ УЖН. Однако не нужно думать, что создание целевого фонда (органа) микро-кредитования всегда является необходимым и решает все проблемы. Напротив, необходимо проводить исследования на местах и выявлять существующие или потенциальные альтернативные источники поддержки, которые могут оказаться предпочтительными по целому ряду причин (например, уже имеются местные финансовые ресурсы, необходимые знания и опыт. В этом случае поддержка социально-экономического развития сельского населения может быть более эффективной, чем создаваемые "с нуля" механизмы УЖН).

Независимо от источника финансирования, устанавливаются верхний и нижний пределы сумм, и согласовываются уровень процентной ставки и сроки возврата в зависимости от уровня рентабельности реализуемых микро-проектов.

Аналогично, для поддерживающих микро-проектов будут предоставляться безвозмездное финансирование. Однако, вполне возможно, что если существуют местные источники средств, то тогда роль НП или другого организатора сводится к обеспечению того, что бы местное население получило пользу от их использования. В этом случае роль НП заключается в стимулировании других участников к конкретным действиям по улучшению жизнеобеспечения в границах национального парка.

Для отбора бизнес - предложений и определения получателей финансовой поддержки – участников программ – требуются специальные механизмы. Возможные варианты включают специально созданные конкурсные комиссии (рабочие группы), в которые входят представители национальных парков, местных органов власти, общественности, соответствующие специалисты. Каждый НП или другая охраняемая территория отбирает соответствующие механизмы, исходя из своих нужд и местных обстоятельств. И опять, знание местных проблем позволит участникам программ УЖН оценить сравнительные преимущества создания новой структуры или работы с уже имеющейся.

Специальное внимание должно уделяться разнообразию и типам микро-проектов. В зависимости от местных обстоятельств, может оказаться целесообразным создать портфель коммерческих и поддерживающих микро-проектов, сконцентрированных вокруг некой центральной темы, например, туризма. В других случаях местные обстоятельства могут быть таковы, что предпочтение отдается отдельным, “независимым” микро-проектам.

Следующим важным моментом является жизнеспособность микро-проектов. Опыт показывает, что многие малые предприятия распадаются вскоре после своего создания. Поэтому необходимо уделять особое внимание отдельным бизнес - предложениям и отбирать те из них, которые обладают наибольшим потенциалом дальнейшего устойчивого развития.

Для этого нужны маркетинговые исследования. Если специалисты в этой сфере на местах отсутствуют, то одним из решений может стать проведение поддерживающего микро-проекта по осуществлению такого исследования и иной маркетинговой поддержки для вновь созданных и уже существующих малых предприятий и частных предпринимателей. Эту инициативу целесообразно вначале финансировать безвозмездно, а впоследствии подобные разработки, по мере роста их востребованности, войдут в консалтинговую сферу бизнеса.Предполагается, что большинство национальных парков не имеют специалистов, обладающих всеми необходимыми навыками для осуществления таких работ. Проблема решается совместной работой с партнерами, способными предоставить необходимый опыт, по необходимости – дополнить его последующим внутриведомственным обучением, а также предоставить консультационную или иную поддержку.

Основные критерии отбора проектов для финансирования:

• Микро-проекты должны поддерживать и развивать привлекательный имидж НП, как в среде местного населения, так и для потенциальных посетителей;
• Реализация микро-проектов не должна наносить ущерба природоохранной работе НП, но максимально содействовать росту его регулируемой посещаемости и предпринимательской активности в границах НП;
• Потенциальные возможности микро-проектов должны обеспечивать местному населению сравнительно больший рост занятости и доходов при наименьшей потребности в финансировании;
• Микро-проекты должны обладать потенциалом для широкого и успешного тиражирования в границах НП и на прилегающих территориях;
• Микро-проекты должны содействовать объединению местного населения на базе общих экономических, социальных и иных позитивных интересов;
• Необходимо определить или создать соответствующие механизмы и процедуры запуска, поддержки и управления программ УЖН. Они могут иметь форму комиссий, рабочих групп и других органов, включающих представителей НП, местных органов власти и населения, ответственных за отбор и реализацию микро-проектов, а также за отбор получателей поддержки. На выбор механизмов и процедур могут влиять местные обстоятельства. Тем не менее, во всех случаях, сотрудничество и партнерство должны быть неотъемлемым компонентом всего процесса;
• Основной формой поддержки будет являться микро-финансирование, а также предоставление объектов и земельных участков в аренду (концессию);

• Среди микро-проектов в наибольшей степени должны быть представлены программы связанные с развитием туризма и рекреации, увеличением производства сельхозпродукции на личных подворьях (ЛПХ), а также регулируемым использованием природных ресурсов (сбор грибов, ягод и т.п.). Кроме того, среди таких программ могут быть широко представлены проекты возрождения традиционных народных промыслов, использования возможностей населения в приеме и обслуживании посетителей НП, развития разных форм кооперации в сфере снабжения и сбыта;
• Программы УЖН предполагают осуществление т.н. "поддерживающих" проектов, целью которых, как правило, является поддержка коммерческих микро-проектов и других участников и предоставление им ряда услуг, включая обучение, консультации, технологические консультации, инфраструктуру и маркетинг;
• Для обоих типов микро-проектов (предпринимательских и поддерживающих) необходимы конкретные программы, бизнес-планы и четкая демонстрация наличия спроса на продвигаемые товары и услуги;
• Все участники микро-проектов, осуществляемых как на кредитной, так и на безвозмездной основе, должны проходить обучение порядкам и процедурам работы с заемными финансовыми средствами и подготовки отчетности.

Для людей, решивших заняться предпринимательством первый раз в жизни, существенной проблемой является недостаток навыков и опыта выработки эффективных деловых идей и организации успешного бизнеса. Это может создать барьер при проведении конкурсов на осуществление микро-проектов УЖН, так как местное население желающее принять в них участие, окажется не в состоянии самостоятельно осуществить необходимые расчеты и бизнес - прогнозы. Это касается, и использования в качестве механизма поддержки кредитования, так как получение банковских кредитов также основано на сборе банками и фондами профессионально составленных бизнес-планов.

Возможные варианты решения этой проблемы включают создание консультативных служб и развитие конкурсных процедур, расширяющих возможности выбора микро-проектов и их участников.

Можно оказать помощь потенциальным участникам программ УЖН путем подготовки и обновления для них перечней наиболее предпочтительных для данной местности микро-проектов с типовыми технико-экономическими обоснованиями их эффективности. В приложении к настоящему документу приводится список некоторых возможных микро-проектов. В Практическом руководстве будут рассмотрены примеры расчета экономической эффективности микро-проектов и рекомендуемая упрощенная форма бизнес-плана.

Основными направлениями микро-проектов могут быть следующие:

• сфера производства сельскохозяйственной продукции, прежде экологически чистое (органическое) производство для обеспечения посетителей;
• сфера оказания платных услуг посетителям национального парка;
• сфера улучшения регулируемого использования природных ресурсов национального парка вне его заповедных зон;
• сфера оказания платных услуг местному населению и дачникам;
• формирование "портфелей" микро-проектов, которые органично дополняют друг друга и на базе совместных интересов сплачивает местное население.

На базе личных приусадебных участков возможно производство молока, мяса, картофеля, плодоовощной продукции, лекарственных трав и другой продукции, в том числе предназначенных для обслуживания посетителей. Отдельные такие хозяйства могут стать объектами показа для туристов, на их базе можно организовать проживание и питание (bed and breakfast).

Устойчивое жизнеобеспечение местных жителей на данном этапе развития будет непосредственно зависеть от создания следующих благоприятных условий для развития их личных приусадебных участков:

• обеспечение снабжения семенами, молодняком скота и птицы, кормами;
• помощь в организации вспашка личных огородов;
• организация ветеринарного и агрономического обслуживания;
• организация хранения, переработки и сбыта товарной продукции, прежде всего для нужд посетителей национальных парков.

Устойчивое жизнеобеспечение местного населения может обеспечиваться и за счет малых коммерческих проектов в сфере обслуживания – развитие частной челночной торговли, бутилирование и продажа местных минеральных вод, организация проживания и питания туристов в частном секторе, предоставление частных гидов, копчение рыбы, ремонт и техническое обслуживание автомобилей, организация частного транспортного обслуживания посетителей (на личных автомобилях), производство продукции народных промыслов для реализации за пределами парка и прочих направлений, пользующихся спросом.

Национальные парки должны обеспечивать доступ местного населения к природным ресурсам, для организации их устойчивого неистощительного использования. Это также будет способствовать разрешению вопросов жизнеобеспечения на местах.

Не следует допускать конфликта нового бизнеса с предшествующей деятельностью, приносившей средства для существования, например с ведением личных приусадебных хозяйств. Лучше, когда результаты складываются, а не взаимоисключаются.

Необходимо стремиться, чтобы новые программы не поощряли конкуренции (если в результате реализации микро-проекта на местный рынок попадет продукция, которая уже выпускается в достаточных количествах и не находит должного сбыта). Это может являться следствием низкой деловой квалификации на местах и указывать на необходимость маркетинговой поддержки и обучения в рамках поддерживающего микро-проекта.

Необходимо учитывать объективно ограниченные малые размеры сельских потребительских рынков, но и понимать, что на их рост можно влиять, развивая сферу услуг для приезжих горожан по программам УЖН, а также поощряя микро-проекты, предполагающие сбор и транспортировку продукции для реализации в города и промышленные центры.

Особая привлекательность природных и культурных ресурсов, сохраняемых национальными парками, создает основу для развития туризма, рекреации, и тесно связанных с ними сферами обслуживания, прикладного экологического и культурного просвещения посетителей и их инфраструктурой. Эти виды деятельности должны обеспечивать основной доход, как для развития НП, так и для улучшения условий жизни местного населения.

Решение этой задачи, как правило, требует значительных инвестиций и рассчитано на перспективу. Приоритетные мероприятия по привлечению туристов включают создание туристских маршрутов, пеших троп, палаточных лагерей и мест рекреации, а также обучение гидов и иного персонала. Некоторые из этих мероприятий могут осуществляться как часть повседневной деятельности НП. В других случаях – особенно в крупномасштабных проектах – более рациональным вариантом действий парка является организация открытых конкурсов на право аренды (концессии) земельных участков и объектов НП, предназначенных для ведения туристской деятельности, обслуживания посетителей, строительства, реконструкции объектов инфраструктуры и т.п. Проведение парком таких конкурсов может потребовать организации поддерживающего микро-проекта, сосредоточенного исключительно на разработке эффективных конкурсных процедур.

Одним из возможных подходов программ УЖН является сосредоточение туристских инициатив на небольших, четко определенных географических территориях (район или даже меньше), так как за счет обеспечения адресности результат в этом случае будет намного значительнее, и его будет легче измерить. Это в свою очередь повысит потенциал для тиражирования.

Тем не менее, следует признать, что туризм в большинстве национальных парков находится в начальной стадии развития.

Признавая этот факт и принимая во внимание ограниченность финансовых и прочих ресурсов, для целей данного проекта, рекомендуется использовать разносторонний подход к развитию туризма:

• Выбор конкретных участков (объектов) наиболее отзывчивых для реализации туристической инициативы;
• Разработка комплексных программ обустройства выбранных участков (объектов), включающих предпринимательские и финансируемые на безвозмездной основе микро-проекты программы УЖН в сочетании с другими возможностями финансирования и участия заинтересованных сторон;
• Реклама, развитие, совершенствование. Сотрудничество с существующими в стране и регионе организациями, формирующими и предоставляющими туристские туры, пассажирские перевозки и обслуживание;
• Разработка и популяризация новых туристских продуктов в рамках имеющихся финансовых и иных ресурсов, и в соответствии с природоохранными требованиями НП;
• Организация поддерживающих микро-проектов, финансируемых на безвозмездной основе, например – по маркетингу и рекламе, разработке конкурсных процедур и повышению квалификации специалистов НП, ответственных за развитие туризма.

Содержание "поддерживающих" микро-проектов зависит исключительно от потребностей на местах.Примеры:

1) Обучение команд осуществляющих управление программами УЖН на местах:

• обучение бизнесу и маркетингу;
• обучение навыкам кредитования;
• создание кооперативов и иных юридических лиц;
• обучение навыкам управления микро-проектами и мониторинга УЖН;
• обучение навыкам разрешения конфликтов и т.п.

2) Обучение непосредственных участников программ УЖН из числа местных жителей:

"Поддерживающие" микро-проекты требуются для разрешения целого ряда местных проблем, например:

• Необходимо учитывать практически поголовную экономическую, правовую и экологическую безграмотность сельского населения.
• Национальным паркам и соответствующим местным администрациям целесообразно совместно организовывать маркетинговые исследования и разнообразные опросы посетителей НП и других потенциальных потребителей для выявления наиболее выгодных направлений частной деятельности и предоставлять их результаты местному населению, т.к. иных источников этой информации нет.

• Для активизации предпринимательской активности местного населения целесообразно непосредственно на местах проводить специальные обучающие курсы, способствующие экономическому, правовому и экологическому образованию и тиражированию удачного опыта в области малого и среднего предпринимательства, т.к. на селе такие программы сейчас практически никем не проводятся. Немаловажно, что такие обучающие программы могут быть технически и финансово поддержаны зарубежными гуманитарными фондами.

Программы УЖН исходят из необходимости не только удачно выбрать направления развития жизнеобеспечения, но и реально осуществить выбранную политику, через специально созданные рабочие группы, комиссии, финансовые механизмы, программы мониторинга и т.п.

Анализ финансовых программ микро-кредитования используемых в России позволяет сделать вывод, что их использование сегодня практически недоступно для основной массы сельских жителей.

Главная причина - дороговизна кредитных ресурсов, жесткие требования к обязательности высоколиквидного залога и ориентированность, прежде всего, на городских, а не на сельских предпринимателей.

Безусловно, создание некоммерческих фондов и кредитных потребительских кооперативов в качестве финансовых механизмов обслуживающих программы УЖН наиболее безопасный путь хранения и использования средств. Но следует учитывать, что их создание и содержание при отсутствии значительных активов, предполагающих масштабную кредитную деятельность невыгодно. Кроме того, необходимо проявлять осторожность, чтобы не деформировать рынок уже существующих или новых предприятий, которые могут получать кредиты только на условиях высокой коммерческой процентной ставки.

Еще одним вариантом является сотрудничество с существующими фондами поддержки малого бизнеса. Такие организации были созданы региональными органами власти практически во всех регионах. Необходимо тщательно просчитывать последствия вовлечения таких структур, так как может, например, оказаться, что они взимают скрытые дополнительные сборы, предпочитают работать с уже сложившимися предпринимателями и горожанами, плохо управляют микро-проектами и тяготеют к проектам более крупным. В результате после создания "револьверного" фонда УЖН в этих организациях, может оказаться, что выявленный ими спрос на микро-проекты слишком "низок", т.к. они не сумели дойти до всех потенциальных участников.

Необходимо также изучить и использовать благоприятные возможности для создания "револьверных фондов" с местными органами власти и ООПТ, так как это поможет снизить риск и непредсказуемость при условии обучения соответствующих специалистов и непосредственной поддержки программ УЖН со стороны местных управленцев и директоров.

Творческий подход необходим при поиске источников финансовой и иной поддержки. Например, частные лица могут оказать финансовую поддержку, как на местном, так и на федеральном уровне. Другие возможные источники финансирования – это международные и неправительственные организации.

Предлагается следующая последовательность действий по реализации микро-проектов в рамках программ УЖН:

• изучение экологических, экономических и социальных факторов, оказывающих влияние на устойчивое жизнеобеспечение местных жителей и всех имеющихся ресурсов (по специальной форме приведенной в Практическом руководстве);
• определение основных направлений микро-кредитов и “поддерживающих” проектов, которые в наилучшей степени развивают использование наиболее доступных ресурсов;
• изучение социального состава местных жителей и выделение наиболее перспективных социальных общностей способных реализовать программы УЖН;
• определение участков (населенных пунктов), в границах которых будет осуществляться программа УЖН;
• анализ и оценка имеющейся институциональной и иной поддержки. Выявление сильных сторон будущего сотрудничества; разработка мероприятий по преодолению недостатков и слабых мест;

• инициирование проведения программы микро-проектов, сочетающей коммерческие и "поддерживающие" проекты;
• создание комиссии (рабочей группы) по практическому осуществлению программы УЖН, разработка порядков и процедур работы данного органа;
• отбор наиболее надежного и недорогостоящего финансового механизма;
• оценка рыночного спроса коммерческих микро-проектов с использованием маркетинговых исследований (выяснение жизнеспособности бизнес-плана);
• поиск финансовых ресурсов для программы УЖН и подписание юридических договоров, определяющих взаимоотношения со спонсорами;
• запуск программы УЖН;
• отработка и финансирование микро-проектов, имеющих наибольшую потенциальную экологическую, социальную и экономическую эффективность, подходящих под требование устойчивости дальнейшего предпринимательства и хорошего сочетания с “поддерживающими” микро-проектами (обучение, создание кооперативов и т.п.);

• осуществление мониторинга реализации микро-проектов и отбор из них модельных, имеющих потенциал для тиражирования;
• инициирование тиражирования модельных проектов на землях, включенных в границы национального парка без изъятия из хозяйственного использования, и в его охранной зоне с привлечением всех доступных источников финансирования;
• подготовка скоординированных программ социально-экономического развития на землях, включенных в границы национального парка без изъятия из хозяйственного использования и в его охранной зоне и иные формы расширения функций постоянно действующих комиссий (рабочих групп) программы УЖН.

В дальнейшем, предлагаемые программами УЖН технологии гармонизации взаимоотношений общества, природы и экономики могут быть востребованы для расширения зон устойчивого развития вокруг других ООПТ, развития единой экологической сети путем взаимонаправленного расширения территорий сотрудничества ООПТ. 

Программы обучения

Программы УЖН предполагают осуществлять микро-проекты по обучению не только местных жителей, но и представителей местных администраций и предприятий, если они принимают непосредственное участие в управлении этими программами УЖН или в работе координационных органов на территории сотрудничества.

Такие программы обучения идентичны тем, которые должны проходить местные менеджеры программ УЖН (менеджмент, маркетинг, кредитная деятельность, разрешение конфликтов и т.п.).

Типовые программы обучения местных жителей, а также менеджеров и местных руководителей будут приведены в Практическом руководстве.

Организовать такие программы могут национальные парки, дополняя проводимое ими экологическое просвещение, занятиями по экономике, социологии и др. за счет привлечения соответствующих специалистов.

Однако в целом, национальные парки не должны непосредственно проводить обучение, за исключением той тематики, в которой они обладают специальными знаниями. Напротив, их роль состоит в организации таких программ обучения, привлечении к работе необходимых специалистов и преподавателей из других учреждений и предприятий.

В настоящее время в границах практически всех национальных парков ощущается дефицит современных средств коммуникации – телефонов, раций и т.п. Недостаточными тиражами распространяются экологические издания. В результате этого взаимные контакты местного населения и национальных парков чрезвычайно затруднены, а неправильное понимание деятельности национальных парков может стать причиной споров и конфликтов.

Оторванность от информации практически изолирует сельских жителей от активной общественной жизни, создает большие неудобства для частного предпринимательства и быта. Значительно сужаются возможности массового экологического просвещения.

В этих условиях приобретает большое значение осуществление поддерживающих проектов по улучшению доступа населения к Интернету, созданию консультационных служб, распространению информационных материалов о программах УЖН, о маркетинге, факторах, приводящих к деградации окружающей среды и истощению природных ресурсов, программах обучения и т.п. Кроме того, полезным будет распространение рекламных материалов о природных и культурных объектах национального парка, туристских маршрутах, а также информации о видах и стоимости предлагаемых услуг по обслуживанию посетителей.

Наряду с возможностью участия местных жителей в планировании и управлении национального парка им необходимо предоставить право участия в его информационных мероприятиях.

Эколого-просветительские программы национальных парков также целесообразно увязывать с программами УЖН, работой с местными жителями и посетителями.

Национальные парки должны стать значимыми и полезными для населения центрами информационной поддержки.

Практика показывает, что культурная дистанция между теми, кто внедряет новые подходы и теми, кто их воспринимает должна быть минимальной. Это в полной мере относится к программам УЖН.

В сельской местности приезжий специалист зачастую вызывает значительно меньше доверия, чем всем известный и уважаемый местный житель даже не обладающий специальными знаниями. Эти психологические особенности нужно всегда учитывать, поэтому выбор менеджера (координатора) программы УЖН должен быть очень тщательным, т.к. основные его обязанности включают постоянное общение и управление совместной деятельностью.

На местном менеджере (координаторе) лежит нагрузка по организации всех аспектов программы УЖН, включая мониторинг, техническую подготовку заседаний рабочих групп (комиссий), организацию обучения местных жителей, приглашение к работе специалистов других учреждений и предприятий.

Менеджеры (координаторы) могут быть непосредственно прикреплены к НП, быть сотрудниками других организаций или же – независимыми консультантами. Поэтому необходимо уделить особое внимание роли НП в этом отношении. Вместо того, чтобы заставлять персонал заниматься делом, в котором у него нет опыта, лучше сосредоточить усилия на экологическом образовании местных жителей и бизнесменов. Это не только привьет им сочувствие к природоохранным проблемам, но и создаст благоприятные условия для дискуссий за круглым столом по вопросам обеспечения населения заработком и бизнес - потенциала территории НП и его окрестностей. И в этой ситуации НП опять выступает в роли катализатора процесса УЖН.

Такой менеджер (координатор) должен обладать базовыми экономическими знаниями. Типовое техническое задание для него будет приведено в Практическом руководстве.

Желательно иметь возможность достаточно часто (не менее 2 раз в год) собирать местных менеджеров (координаторов) программ УЖН с разных территорий на круглые столы по обмену опытом, программам обучения в области конфликтологии, экономики, изучения методик PRA и SWOT анализа, получения новой информации по устойчивому развитию и т.п.

При успехе программ УЖН на модельных территориях целесообразно изучить возможности создания центра обмена социально-экономической и экологической информацией о механизмах УЖН, используемых методологиях, типовых проектах для тиражирования, методах оценки устойчивости в отношении разных видов хозяйственной деятельности и природопользования.

Такой центр смог бы стать базовой основой осуществления программ подготовки менеджеров не только для национальных парков, но и для территорий с отсталым социально-экономическим развитием.

Местному менеджеру (координатору) доступно значительно большее количество информации, в том числе о честности предполагаемых заемщиков, реальном положении дел в их хозяйствах и т.п. Это необходимо учитывать.

Важно, что бы менеджер (координатор) программ УЖН не был рядовым исполнителем, а лидером и энтузиастом нового дела, способным увлечь за собой других людей, выполнить роль важного посредника в адаптации теории программ УЖН к особенностям местных условий. Можно предполагать, что он станет лидером в будущем координационном органе НП, т.к. полученные им междисциплинарные знания и опыт будут выгодно отличать его от специалистов узкого профиля.

Местному менеджеру необходимо вести работу с формальными и неформальными лидерами на своих территориях, учитывая этнические, религиозные, культурные различия всех социальных общностей.

Как уже отмечалось, программы УЖН, хотя и не относятся к основным задачам национальных парков, чрезвычайно важны, т.к. формируют благоприятные условия для работы по сохранению особо ценных природных объектов, разрушая конфронтацию с местным населением.

Кроме того, реализация программы УЖН создает условия для развития национального парка, притока сюда инвестиций, что, как показывает практика, практически невозможно, при осуществлении только запретительных мер в области природопользования, на которых в настоящее время традиционно сосредоточены национальные парки.

Активно привлекаемыми субъектами отношений в национальных парках становятся местное население и коммерческие структуры, представители малого и среднего бизнеса, которые призваны обеспечить коммерческое развитие ООПТ. Это позволит повысить привлекательность национальных парков для посещения и создать базу для их дальнейшего развития в интересах демонстрации достижений природоохранной деятельности и экологического просвещения.

При сложившемся в границах национальных парков устойчивом крупномасштабном сельхозпроизводстве следует стремиться к реализации продовольствия и сырья, прежде всего, для нужд диетического и детского питания, учитывая экологическую чистоту продукции.

Необходимо обеспечивать развитие познавательного экологического туризма, позволяющего всем желающим со специально оборудованных мест увидеть живописные не затронутые человеческой деятельностью ландшафты в сочетании с участками традиционного сельского хозяйства.

Местные воды, фиторесурсы, экологически чистые продукты питания и т.п. могут значительно повысить привлекательность рекреации в национальных парках.

Комплексное развитие национальных парков должно обеспечивать максимально возможное замещение у местного населения традиционных источников получения средств на существование, связанных с неблагоприятным воздействием на окружающую среду на альтернативные, не связанные с подобным отрицательным воздействием. Такое хозяйствование и природопользование должно иметь достаточные объемы, но осуществляться в регулируемом щадящем режиме только на специально отведенных участках.

На данном этапе в программах УЖН предполагается не запрещение коммерческой деятельности, осуществляемой непосредственно национальными парками, а ее поэтапное сокращение за счет изыскания иных источников доходов, прежде всего связанных с обслуживанием посетителей.

Например, привлечение на договорных началах части доходов от услуг, предоставляемых посетителям на территории парка другими организациями и лицами. Безусловно, этому должна предшествовать организаторская работа национальных парков направленная на рост объемов и разнообразия таких услуг в рамках общей концепции развития НП.

Задачами программ УЖН предусматривается расширение спектра услуг по обслуживанию посетителей. В зависимости от разницы нормативов рекреационной и туристской нагрузки (на основе экологического нормирования антропогенных нагрузок на соответствующие природные среды) на отдельных участках национальных парков, открытых для посещения, должны различаться стоимость входных билетов и сервисных услуг для посетителей. Кроме того, на внешних границах охранной зоны национальных парков желательно организовать места бесплатной рекреации и парковки автомобилей, что снимет многие вопросы по возможности публичного лесного сервитута.

На основании опыта, полученного при реализации программы УЖН на четырех особо охраняемых территориях, мы считаем, что для дальнейшего развития таких программ в будущем, желательно внести определенные изменения в законодательство и осуществить ряд других мероприятий. 

Совершенствование законодательства

Необходимо добиваться снятия существующего законодательного запрета на расширение и строительство новых хозяйственных объектов на землях, включенных в границы национального парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации, установленного пунктом 4 статьи 15 Федерального закона “Об особо охраняемых природных территориях”.

Этот категорический запрет не учитывает необходимости создания в национальных парках развитой туристской, рекреационной и обслуживающей посетителей инфраструктуры, что делает проблематичным привлекательность их посещения, а, следовательно, и возможности устойчивого социально-экономического развития.

Парадоксальным является и то, что в соответствии с подпунктом д), пункта 2, статьи 15 этого же закона на федеральных землях, предоставленных в пользование национальных парков (т.е. на землях с более строгим режимом сохранения) строительство и эксплуатация хозяйственных и жилых объектов, связанных с функционированием национальных парков допускается.

Целесообразно инициировать включение в нормативно-правовую базу федерального и регионального законодательства порядок создания единых органов координации (управления) комплексного развития всей территории национальных парков с делегированием этим органам соответствующих полномочий и ответственности, а также с определением их места в вертикали исполнительной власти. Это потребует внесения изменений в целый ряд нормативно-правовых актов лесного, водного, земельного и гражданского законодательства. Хотя создание координационных органов сегодня не противоречит действующему законодательству, но российская традиция поощряет хотя бы рамочное упоминание необходимости подобной работы, в противном случае она может игнорироваться, как излишняя.

При этом следует исходить из необходимости повышения федерального статуса национальных парков, как неразделимых объектов общенационального достояния и одновременного максимального привлечения к их развитию ресурсов и возможностей регионов.

В настоящее время особенности правового регулирования на землях разного ведения в границах национальных парков значительно затрудняют осуществление единой политики в области охраны природных и культурных объектов, а также в управлении развитием национальных парков.

В рамках правового поля на этапе реализации программ УЖН (до принятия соответствующих законов) предполагается инициировать создание координационных органов (без самостоятельных управленческих функций), которые будут согласовывать деятельность различных властных структур, министерств, ведомств, землепользователей и землевладельцев).